5 Непазарни дефекти и анализ на обществената политика

Теорията за пазарния срив, представена в трета и четвърта глава, е от съществено значение за появата и развитието на нова академична и професионална сфера на анализа на обществената политика. Настоящата глава внася разнообразие в темпото и тематиката в сравнение с досегашните, като изследва връзката между теорията за непазарните несъвършенства и практиката на политическия анализ. Един кратък преглед на произхода и развитието на този анализ дава основата на дискусията.

От 1970 година насам в САЩ са въведени около четиридесет програми в сферата на висшето професионално образование за подготовка на кадрите в нововъзникналите области на обществено - политическия анализ и общественото управление. Сред най-големите учебни заведения, предлагащи академични програми в тази сфера, са Калифорнийският университет Бъркли, Харвард, Йейл, Карнеги Мелън, Колумбийскят университет, Дюк, Мичиган, Пенсилвания, Минесота, Принстън, Рочестър, Тексас и университетът за икономически науки РАНД.

В рамките на тези програми се присъждат степени "магистър" и "доктор" на около 1500 студенти годишно(1). В момента повече от 10 000 длъжности във федералното, щатското и местното управление носят служебната характеристика политолог. Частният сектор, особено в големите многонационални компании или конгломерати, които често си взаимодействат с обществения сектор, проявяват все по-голям интерес към наемането на завършили тези специалности служители. Уменията им се разглеждат като конкурентно предизвикателство или като допълнение към уменията и професионалната подготовка, които те са получили в бизнес университетите. (2)

Нещо повече, областта на политическия анализ достига такова равнище на развитие, че през 1979 г. се създава професионално сдружение - Асоциация за обществено-политически анализ и управление - а през 1980 г. се основава и официалното списание на асоциацията - " Списание за политически анализ и управление".

Обществено-политическият анализ може да бъде дефиниран като практическо приложение на научните методи към проблемите на политическия избор и провеждането му във вътрешните и външни работи и в националната сигурност. Казано по-точно, тази област води началото си от прилагането на методите на микроикономиката в анализа на проблемите на националната сигурност през 50-те и началото на 60-те години. Приложението на тези методи беше разширено по-нататък в развитието на планирането, програмирането, и системите на бюджетите (ППСБ), насочено към въпросите на политиката в такива сфери на вътрешния живот като здравеопазване, енергетика и образование, в началото и края на 60-те години. (3)

Какво отношение има политическият анализ, който на пръв поглед се отклонява от темата на тази книга - пазар и правителство? Отговорът е, че за непазарните несъвършенства, развита в предходните глави е полезно допълнение към стандартните методи, свързани с политическия анализ.

Политическият анализ - така, както обикновено се прилага, преминава през следните етапи:

1. Събиране и анализиране на данни, свързани с изследваната област (например здравеопазване, образование, търговия и контрол върху въоръженията, икономическо развитие). Обикновено тази фраза включва широко използване на количествени данни, както и подобно изучаване на индустриалните рамки на разглежданата сфера. Насочването на вниманието към по-неясните институционални аспекти на проблема е не по-малко важно от излагането на тези, които са по-лесно податливи на количествен анализ, за да може последващият анализ да избегне безплодните решения и да стигне до изводи с действителна практическа стойност за държавната политика.

2. Използване на анализа на данните и разбирането на институционалната рамка със съответната теория за развитие на връзките между променливите, съставящи изследваната предметна област или система.

3. Създаване на модел, който на базата на двата етапа, определя основните връзки между зависимите и независимите променливи. Създаването на ефективен модел зависи не само от задълбоченото изучаване на данните и разработването на надежден усет към изучаваната област, но изисква и чувствителност към целите, които си поставя държавната политика в тази сфера. Например целите могат да бъдат задържане на растежа на разходите в здравеопазването, като в същото време се избегнат или поне ограничат неблагоприятните ефекти върху качеството на здравното обслужване; или да се контролира или противодейства на разпространяването на оръжие и оръжейни технологии, но без това да води до засилване на кризисната нестабилност; или да се стимулира развитието на нови ефективни лекарства, без да се насърчава преждевременното пускане на пазара на недостатъчно проверените продукти. В аналитичния модел тези цели трябва да бъдат представени като зависими променливи или ограничителни условия.

4. Формулиране, а понякога и създаване на алтернативни програми или политика, насочени към разширяване на целите, които политиците трябва постигнат. Важно е алтернативните програми или политика да включват съществуващата в момента програма или политика като база, както и допълнителните варианти, разработени от аналитика, а също и от тези, планирани и предложени от други.

5. И накрая, оценката на алтернативните подходи в политиката чрез тестването им в модела и сравняване на резултатите им с помощта на критерии да изпълнение, отразяващи специфичните цели, зададени по-горе. Най-предпочитаният вариант или политика е този, който максимизира целите при зададени разходи и в същото време се придържа към изрично упоменатите ограничения или евентуално минимизира разходите при изпълнението на зададеното равнище на целите, като също отговаря на установените ограничения.

Това, което тази стандартна последователност пропуска, е внимателното отчитане на капризите и предвидимите провали в действията на правителството, които неминуемо изникват, когато на небезгрешни агенции с присъщите на всички непазарни организации структури и поведение се възложи отговорността за превръщането на избраната политика в реални действия. Това, което липсва в стандартната аналитична последователност на повечето политически анализи, обикновено се нарича "липсващият раздел", а именно разделът, посветен на осъществяването на избраната политика(4). Точно тук теорията за непазарните дефекти може да помогне за усъвършенстването и разширяването на политическия анализ.

Дори и сложният и съвършен политически анализ обикновено пренебрегва въпроса за практическото осъществяване. Политическите изследвания рядко повдигат и почти никога не отговарят на такива въпроси като "кой" "какво" трябва да направи и "кога" да го направи, при каква прогнозируема съпротива, модификации и компромиси, в зависимост от това дали е избран вариант А пред Б и В. Що се отнася до практическото осъществяване, негласно се приемат думите на Наполеон: "On s'engage et puis on voit" ("Направи и после чакай и виж"). Следователно аналитиците безусловно приемат, че разходите и приходите - такива, каквито са моделирани в анализа - няма да бъдат променяни в процеса на практическото осъществяване.

В действителност това, което обикновено става, се отклонява драстично от приетото. Програмите и начините за действие често се променят радикално в процеса на практическото им осъществяване. Например много изследвания, свързани с развитието и овладяването на нови оръжейни системи, илюстрират как трудности в практическото им осъществяване водят до драстични изменения в първоначалните очакваните резултати. Пример в това отношение са ex post анализите на десетки оръжейни системи, разработени във САЩ, които показаха, че разходите за една система нарастват средно три пъти (след като се отчетат различията в технологиите, изпълнението, мащабите на разпространението и т.н.), за времето от началото на нейното разработване до инсталирането на готовата система(5).

Нашата досегашна дискусия върху проблема за непазарните дефекти ни дава възможност да се обърнем към въпроса за това как изучаването на обществената политика може по-успешно да предвижда и преодолява трудностите при практическото и осъществяване. Типичното за стандартните политически изследвания избягване на проблемите на практическото прилагане на държавната политика с право се нарича "липсващият раздел". Феноменът непазарен дефект предвижда по-голямата част от трудностите и провалите, които този раздел би трябвало да разгледа.

Интересът към въпросите на практическото осъществяване нараства съществено с развитието на политическия анализ и намери израз в няколко наскоро излезли книги и изследвания, както и в учебните програми на университетите(6). Настоящата дискусия акцентира върху големите различия между първоначалната идея на програмата и начина, по който те се осъществяват, отсъствието на подходящи методи за прогнозирането и отчитането на тези несъответствия, а оттук и неуспеха на практически всички политически анализи да се занимаят систематично с въпросите за практическото осъществяване.

Преходът от тези оправдани критики към усъвършенстването на анализа на практическото осъществяване изисква една приемлива парадигма. Начинът на разглеждане на пазарните дефекти в третата и четвъртата глава може да бъде тази парадигма, а именно един начин за анализиране на това как усилията на обществената политика (т.е. непазарния сектор) да компенсира пазарните дефекти могат да не успеят да постигнат преследваните цели, и при това по предвидими начини. Предвиждането на непазарните дефекти може да бъде изключително полезно за условията да тяхното избягване, както и за разработването на смесени пазарни и непазарни алтернативи, които ще отслабнат най-нежеланите последици от всяка една от тях.

Анализът на обществената политика може да реши по-ефективно въпросите за практическото й осъществяване, като допълни споменатите по-горе традиционни аналитични процедури с теорията за непазарните дефекти, дискутирана в предишните глави. Причините за неуспехите (нарастване на разходите и по-ниска от очакваната ефективност) при осъществяването на държавната политика, насочени към коригиране на пазарните несъответствия, са заложени в предсказуемите несъответствия на самите непазарни дейности. Следователно анализът на практическото осъществяване като допълнение към традиционно следваните процедури в политическите изследвания може да спечели, ако се приложи теорията на непазарните дефекти, изложена в тази книга.

Целта на приложението на тази теория е да се подобрят сравненията на разходите и ефективността на алтернативни държавни подходи и програми, както и между тях и пазарните решения, или между комбинация от пазарни и непарзарни варианти. Теорията и типологията на непазарния дефект може да послужи като ръководство за прогнозиране на пътищата, по които разходите на непазарните програми могат да нараснат или ефективността да се намали по причини, които често се пренебрегват в повечето изследвания на държавната политика. Като резултат от това могат да се направят по-полезни сравнения на разходите и ефективността при избора на пазарни или непазарни решения.

За тази цел трябва да се разграничат два аспекта на анализа на практическото осъществяване: (1) описателен и (2) нормативно-творчески.

1. Описателната част на практическия анализ може да използва типологията на непазарните дефекти като ръководство за сравнение на потенциалните неуспехи на различни политически алтернативи. Например могат да се разглеждат следните въпроси по практическо осъществяване в предприетата политика, преди да се направи избор между тях:

А. Ако се възприеме политика А, В или С, какви точно задължения трябва да се възложат и на кои държавни ведомства, организации и служби?

Б. Доколкото тези организации вече съществуват и не се налага да се създават наново, кои са вътрешните норми и частни цели, които ги мотивират, и как това влияе върху поведението на организацията? (Ако се разгледа начинът на функциониране на тези организации, изникват следните въпроси: как на практика се измерва тяхното производство и как се оценяват успехът и ефективността на тяхната дейност? Дали служителите се възнаграждават за увеличаване, оправдаване или съкращаване на разходите, за създаването или противопоставянето на нови технологии или за противопоставяне за такава, че обективно оценяване на технологичните варианти, за свързването на институцията с нови информационни източници и в същото време ограничаване на достъпа на външни лица или за улесняването на информационните потоци от и към други институции?). Ако разглежданата политика изисква създаването на нови административни звена, могат ли съответните вътрешни норми и начинът, по който те ще влияят на поведението на звената, да бъдат предвидени (чрез видимата връзка между дадени политически решения и подкрепящите ги групи от интереси, например между управлението "Стратегическа отбранителна инициатива" и авиационната индустрия)? Могат ли вътрешните норми на институцията да бъдат променени като се преработи програмата - например чрез договори с фиксиран размер на разходите или разпределение на риска, които насърчават ефективността на правителствените участници в договора и на административните агенции? Как тези процедури ще повлияят върху поведението на организациите и за какъв период от време?

В. Какви външни ефекти ще се появят в резултат от алтернативните политики - в какви срокове и с каква вероятност - може би в сфери, които са отдалечени от определената в разгледаните програми цел? Например, очевидно цената на усилията за налагане на "доброволни" квоти върху южнокорейския и бразилския експорт на стомана и японския износ на коли за САЩ е да се даде глътка въздух на задавящата се стоманена и автомобилна промишленост. От друга страна, не се отчиташе систематично влиянието на тези рестриктивни мерки върху способността на Южна Корея и Бразилия да обслужват огромните си задължения към американски търговски банки (в средата на 80-те години възлизат на 90 милиарда долара за Бразилия и над 40 милиарда долара за Южна Корея). В случая с Япония не беше прогнозирано, че "доброволните" квоти ще предизвикат японските производители да се ориентират към по-високо качество, по-висши технологии и по-високи цени на износа на коли за САЩ. Тези неочаквани странични ефекти бяха предсказуеми, но непредсказани и неосъзнати последствия от наложените по-рано квоти. От гледна точка на аналитика допускането на подобни неочаквани външни ефекти е упражнение в предвиждане на това, което в противен случай би било пренебрегнато. То е пример на вторичен външен ефект в смисъла на типовете непазарен дефект, описани в трета глава, но такъв, който би могъл да бъде отчетен в политическите анализи, а не игнориран.

Г. Може ли на основата на данните от дейността на съответната агенция и внимателното изследване на алтернативните политически варианти за възможно наличие на непоследователни или невключени в точка (б), да се прецени перспективата за поява на излишни или нарастващи разходи, свързани с възлагането на отговорност на тази агенция? Могат ли да се изчислят свързаните с оценката на разходите взаимовръзки (както в примера с оръжейната система, на който се позовахме по-горе), за да се изрази изместването на разходните функции нагоре, което вероятно ще се прояви с времето? В случая на разработването и разпространяването на оръжейни системи такива преценки на възможното нарастване на разходите могат да послужат за по-реалистична база за вземане на решението кога и дали да се продължи работата по дадена система.

Д. И накрая, в съответствие с начина, по който всеки от разгледаните подходи в политиката или програми се очаква да действа, какви правомощия да бъдат представени и на кого? Според различните алтернативи какви промени ще настъпят не само в разпределението на доходите, но и на властта, която може да бъде упражнявана в някои части на обществения сектор върху други, както и върху частния сектор и отделните членове на обществото? (Една от безусловните предпоставки за т. нар. "нов федерализъм" е, че той може да доведе до намаляване на прекомерната концентрация на властта във федералното правителство чрез известно делегиране на отговорностите на щатско и местно равнище или на частния сектор.)

Ясно е, че на много от гореспоменатите въпроси не може да се даде еднозначен и точен отговор. Вместо това отговорите по всяка вероятност ще са под формата на преценки и мнения, предмет на критични оценки от страна на трезвомислещите хора, дори след извършване на емпирична работа по събирането на обективна информация. Въпреки това даже и нееднозначните отговори, отразяващи различните оценки, биха били ценни допълнения към нормативните измерения на анализа на практическата осъществимост.

2. Нормативно-творческото измерение на този анализ е свързано с три цели. Една от тях е просто да се улесни оценката на отделните алтернативи по отношение на лекотата или трудностите по практическото им осъществяване - да се превърне "онова, което е добре да се направи", в оценка на онова, което действително ще бъде направено(7). В действителност това ще е равнозначно на последващо приспособяване на разходите и ползите към моделираното равнище, преди да се включат в анализа съображенията за практическото осъществяване.

Втората цел е да се улеснят сравненията между действителните несъответствия, свързани с пазара, и потенциалните несъответствия, свързани с осъществяването на разглежданите непазарни действия за тяхното преодоляване. Съпоставянето на пазарните дефекти, които трябва да бъдат компенсирани, с очакваните непазарни дефекти от самите произтичащи мерки, ще позволи да се направи оценка, каквато рядко се среща в предишните политически анализи и която сега вече трудно ще бъде избегната в бъдещите изследвания. Това сравнение е подобно на това, което нарекохме "нулев бюджет" в дискусията върху планирането, програмирането и бюджетирането на системите. Несъответствието при даден пазарен резултат при слаба държавна намеса или без държавна намеса (т.е. нулев бюджет) може да бъде за предпочитане пред несъответствието на компенсиращите непазарни действия.

Третата цел на използването на парадигмата за непазарния дефект е да стимулира въображението: нови идеи за политики и програми или комбинации между разглежданите варианти на части от тях или между напълно различни подходи към проблема. Системната съпоставка между пазарните и непазарните дефекти в дадена проблемна област (втората цел) и между потенциалните непазарни дефекти, свързани с различни алтернативни политически варианти (първата цел), би довела до резултат, който доктор Самюел Джонсън свързва с перспективата да бъдеш обесен - т.е. пълна концентрация на вниманието. Така може да се стимулира намирането на нови варианти или откриването на пътища за усъвършенстване на съществуващите. Ако преди бяха нужни непазарни решения като противодействие на пазарните дефекти, сега се нуждаем от разработването на контрамерки срещу непазарните дефекти (т.е., "контра - контрамерки" срещу пазарните дефекти).

Освен оценка на съществуващия комплекс от възможности нормотворческата част на анализа на практическото осъществяване трябва да се насочи и към следната група въпроси, които са също толкова важни и трудни за решаване, колкото и предишните:

А. Съществуват ли относително прости и лесно управляеми и приемливи готови решения на проблемите във функционирането на пазарите, които могат значително да облекчат осъзнатия пазарен дефект?(8)

Б. Могат ли да се намерят политически решения, които, признавайки необходимостта от непазарна намеса поради огромните несъответствия на пазара (например в случая с големите външни ефекти), да се опитат да запазят определени ценни характеристики на пазарните равнища (например конкуренцията между няколко производители, осезаемо и прозрачно измерване на резултатите от дейността, изгодни такси за ползването на някои обществени услуги и приложение на еквивалент на модела "център за печалба" в управлението на правителствените организации)? По-специално могат да се изберат механизми за "реприватизация" на определени обществени услуги, например чрез използването на държавно финансирани ваучъри за "покупка" на образование или чрез открити търгове за частни контракти за изхвърляне на отпадъци или извършване на пощенски услуги.

В. Могат ли да се усъвършенстват измерителите на непазарното производство, така че да се ограничат непазарните дефекти, дължащи се на липсата на подходяща измерителна единица? Например, може ли качеството на преподаване в училищата са бъде измерено по-точно чрез отчетения със стандартните тестове успех на учениците, отколкото чрез завършените от учителите квалификационни курсове по педагогика? Могат ли да се разработят тестове за връзките или тяхното отсъствие между междинните резултати, които често се отразяват във вътрешните норми, и очакваните или преследвани от агенцията крайни резултати?

Г. Могат ли вътрешните норми (критерии, цели), определящи стимулите за поведението на организациите и индивидите, да бъдат ревизирани по такъв начин, че да се обвържат по-тясно с очаквания краен резултат? (9)(Например може ли да се оцени по-ефективно дейността на ведомствата, упражняващи контрол върху въоръженията, като се сравни по-скоро вероятността от дестабилизиращи промени във въоръжените сили на противника, с или без договор, а не чрез това дали е подписан договор или не?

Д. Може ли в новите програми и политики да се вградят системи за по-точна информация, за обратна връзка и оценка на резултатите, за да се намали риска от кооптация от група клиенти или да стане обществено достояние, ако се направи. (Например публикуването на някои случаи и инциденти, свързани с въздушния транспорт в района на големите летища би помогнало на пътниците да решат кога и къде да пътуват.)

Нормативните въпроси на анализа на практическото осъществяване са не по-малко съществени от въпросите, свързани с описателните аспекти, които разгледахме по-рано. В най-добрия случай резултатът от опитите да се отговори систематично на въпросите на осъществяването, произтичащи от парадигмата на непазарния дефект, вероятно ще бъдат неопределени отговори. Но дори и без категорични и изчерпателни отговори, пък и без каквито и да било отговори, от подобни занимания има немалка полза. Разглеждането на въпросите в специфичния контекст на политиката изисква те да бъдат преформулирани прецизно, съобразно този контекст. При всяка политическа алтернатива основните въпроси за практическото й осъществяване (кой, как, кога и какво трябва да направи) не могат да бъдат избегнати. Трябва да се обърне изключително внимание на това, което се пропуска от практически всички политически изследвания, и на онова, което е допринесло значително за неуспеха на много провеждани политики.

В обобщение, предпоставката за анализа за практическото осъществяване е, че предупреденият е по-малко уязвим. От прехода от анализ към избор и прилагане на алтернативите на държавната политика познаването или способността да се предвиждат видове, източниците и механизмите на непазарните дефекти могат да спомагат ако не те да бъдат избегнати, то поне значително да се смекчат.

Анализът и предвиждането на проблемите при осъществяването на обществената политика има обща цел с редица други подходи за анализ. Например компютърните симулации и ръчните или човешки "игри" се опитват да проследят разнообразните последици, произтичащи от първоначално приетите условия, когато тези условия се усложняват от намесата на държавната политика и от избора на конкретни практически действия от страна на участниците. В хода на тези симулации и игри ще се проявят различните източници и видове пазарни дефекти. По-доброто и по-пълно предвиждане на вероятните недостатъци може да подпомогне разработването на измерители или предприемането на превантивни мерки, които да предотвратят непазарните дефекти. Дори ако останалите дефекти са все още значителни, това все пак е по-добре от нищо. (1) Повече от 90% от тях са магистърски степени. Институтът РАНД и университетът "Кенеди" в Харвард присъждат най-голям брой докторски степени по обществено-политически анализ - по около осем годишно (през 1992 г.) (2) Наемането на работа на защитилите в РАНД докторска степен е разделено почти по равно между държавния, частния търговски сектор и университетските или частните изследователски организации. (3) Вж. Кресин (1981 г.) (4) Терминът " липсващият раздел" беше развит в разговорите между Греъм Алисън, Андрю Маршъл и моя милост като описание на традиционното пренебрежение в политическите науки към практическото осъществяване. (5) Съмърс (1965 г.) и Харман (1971 г.) (6) За преглед на литературата по този въпрос вж. Харгроув (1975 г.), Пресман и Вилдавски (1973 г.), Алисън (1974 г.) и Берман (1978 г.). (7) " Ако да направиш нещо, беше толкова лесно, колкото да знаеш какво трябва да се направи, параклисите щяха да са големи църкви, а къщурките на бедните - палати... По-лесно мога да науча двадесет души какво трябва да се направи, отколкото да съм един от тези двадесет, които да следват моето учение.": Уилям Шексир, " Венецианският търговец", действие I, сцена II. (8) Някои възможни примери са: (а) да се направи оценка на ефекта от шума върху стойността на имотите в околностите на аерогарите и да се задължат авиокомпаниите да компенсират съответно техните собственици, като в същото време се позволи на въздухоплавателните компании сами да избират между самолетните двигатели, звуково заглушаване или други мерки, за да намалят шума; (б) използване на външнотърговската политика като допълнение или алтернатива на антритръстовата политика в поддържането на конкурентен натиск в монополистичните отрасли; (в) намаление на пазарните несъвършенства (например чрез премахване или намаляване на бариерата за навлизане на пазара или чрез предоставянето на подкрепа, подпомагаща мобилността на факторите на производството). Вж. Също осма глава за дискусията върху начините, по които правителствената политика може понякога да допринесе за усъвършенстването и разширяването на пазарите. (9) Вж. Паскал и колектив (1984 г.), Нийлс и Каджиано (1984 г.), Дракър (1969 г.), Паскал (1972 г.) и Райс (1975 г.). Използването на пазарни аналози, стимули и механизми за подобряване работата на държавния сектор е убедително защитено от Шулце (1977 г., стр. 43-50; 55-62) и от Осбърн и Геблър (1992 г.). За дискусията върху начините, по които пазарните процеси могат да се използват за усъвършенстване на държавния сектор, вж. Осма глава.

повече