4. Непазарни дефекти: видове, източници и механизми на действие

Начините на взаимодействие на описаните в трета глава характеристики на търсенето и предлагането на дейностите от държавния сектор са представени математически в приложение А. Тези взаимодействия могат на свой ред да се използват за анализиране на действителното равнище на търсените и предлаганите непазарни дейности, а също и на механизмите, посредством които търсенето и предлагането достигат или могат да достигнат състояние на равновесие. Този процес също е описан в приложение А. Настоящата глава разглежда осъществимостта на тези взаимодействия и начините, по които очакваното равнище на непазарни дейности може да бъде извлечено от тях.

Очакваното равнище на непазарни дейности (или алтернативните равнища, тъй като са възможни няколко положения на равновесие между търсенето и предлагането на дейности от държавния сектор) може да съдържа в себе си различни недостатъци от гледна точка на критериите за ефективност и разпределение, използвани във втора глава за оценка на пазарните резултати. Източниците и видът на непазарните дефекти са в също такава тясна и сложна връзка с дейностите от държавния сектор, както и разгледаните във втора глава източници и видове дефекти, свързани с пазарните дейности. Настоящата глава има за цел да представи непазарните дефекти по такъв начин, който да улесни сравнението им с пазарните дефекти, разгледани във втора глава.

-62-

Връзката между непазарното търсене и предлагане и равновесието между тях

Търсенето на непазарни дейности може да се разглежда като резултат от видимите пазарни дефекти, описани във втора и трета глава, както и от някои други свързани с тях параметри, които ще бъдат изложени по-нататък. По този начин съвкупното търсене на непазарни дейности като цяло или търсенето на отделни видове дейности (като въвеждането на мерки от държавата за опазване на околната среда, медицински грижи за възрастните хора и т.н.) ще нараснат в зависимост от степента на осъзнаване на съществуването на следните пазарни дефекти от обществото: външните ефекти от пазарните дейности са значителни, съществуваща висока степен на монопол при производството и продажбата на пазарна продукция; несъвършенствата на пазара се разпространяват, а печалбата от несправедливото разпределение е следствие от пазарните дейности. Ще припомним, че тези определящи или независими променливи се свързват с различни схващания за истинските източници на пазарните дефекти, разгледани във втора глава.

Освен това някои от тези променливи също оказват влияние върху търсенето на непазарни дейности, а именно: равнището на националния доход, преобладаващият размер на данъчното облагане и разходите, свързвани с непазарните дейности. Например с нарастването на националния доход и производство по принцип се очаква да се увеличи търсенето на непазарна продукция, както става в пазарния сектор при същите условия. С други думи, когато хората или икономиката като цяло получават или произвеждат повече, това нарастване ще стимулира и ще даде възможност за по-голямо търсене както на непазарни, така и на пазарни дейности и продукти. Това ще е валидно поне за някои видове непазарна продукция. Например, ако икономиката може да си го позволи, търсенето на обществени блага и квазиобществени блага (научни и космически изследвания, пътища и националната транспортна мрежа, и дори националната отбрана) вероятно ще се увеличи. Макар че това правило не може да се отнесе към търсенето на всички непазарни дейности (например с покачването на равнището на реалните доходи търсенето на преразпределителни социални програми може да намалее; също така екзогенните промени, като промени във външната заплаха за сигурността на страната, могат

-63-

да имат силно неутрализиращ ефект върху нуждата от национална отбрана), именно тази взаимовръзка вероятно характеризира непазарното търсене като цяло(1)1. В икономическата терминология подоходната еластичност на търсенето на непазарна продукция е положителна, въпреки че стойността й може да е по-голяма или по-малка от единица.

От друга страна, по-високите данъци и разходи, свързани с непазарните дейности, ще понижават нивото на непазарното търсене. Ако данъците се увеличат, хората по принцип ще са склонни да ограничат търсенето на непазарни дейности дотолкова, че ще започнат да разглеждат данъчната ставка като един вид данъчна цена, свързана с непазарните дейности. Ако данъкоплатците осъзнаят връзката между нарастването на непазарните дейности и увеличението на данъците, те ще започнат да ограничават търсенето на допълнителни непазарни дейности.

Освен това с увеличението на единичните разходи за непазарна дейност (което например може да се прояви в промяна на голяма част от заплатите в сектора на държавните услуги) данъкоплатците (т.е. гласоподавателите) могат да ограничат търсенето на непазарни дейности. Например, ако нормата на държавните заплати нараства спрямо заплатите в непазарния сектор, обществената реакция ще замрази търсенето на непазарни дейности.

Така различни фактори, свързани както с представите за пазарните дефекти, така и с конкретните екзогенни условия, ще повишават непазарното търсене, докато други фактори ще го свиват.

На свой ред предлагането на непазарни дейности може да се разглежда като зависимо от конкретните характеристики на непазарното предлагане, описани в трета глава, както и от някои други производни или екзогенни променливи. Ако характеризираме предлагането на непазарни дейности чрез разходите за тяхното производство, то предлагането на непазарни дейности като цяло или на специфични видове дейности (като отбраната и регулативните функции на държавата) ще бъде по-високо, ако измерването на резултатите от тези дейности е извършено неточно. Когато качеството и количеството на продукцията са трудно измерими, изразходваните средства обикновено се увеличават. Излишъкът може да се разглежда като разхищение, дължащо се на липсата на дисциплина на разходите, каквато би наложило наличието на прецизен измерител.

-64-

Непазарното предлагане ще показва тенденция към нарастване и когато върху извършваните от държавата дейности не въздейства дисциплиниращият ефект на конкуренцията както в държавния, така и в пазарния сектор (2).2 В съответствие с разсъжденията в трета глава приемаме, че ефективността от непазарните дейности ще се повиши, ако съществуват паралелни дейности, които ги конкурират.

В заключение ще добавим, че ако технологията, прилагана в производството на непазарна продукция, е с висока степен на несигурност, което е характерно за повечето непазарни продукти, разгледани в трета глава, разходите на непазарното предлагане също ще бъдат високи. Технологичната несигурност може да доведе до осезаеми ниски резултати с цената на огромни разходи. От друга страна, ако несигурността се окаже полезна, т.е. ако продукцията е по-висока от очакваната според направените първоначално вложения, съществува вероятност компетентната непазарна инстанция да абсорбира или да увеличи изкуствено допълнителните си разходи. Типичните за непазарните институции организационни стимули ги предразполагат по-скоро към предварително използване на отпуснатите средства, отколкото към връщането им в хазната под формата на "разни постъпления". В резултат на това последствията от технологичната нестабилност върху разходите вероятно ще доведат до покачване на бюджетните разходи за провеждане на непазарни дейности.

Съществува също така вероятност споменатите при обсъждане на въпроса за търсенето производни променливи, а именно преобладаващото равнище на националния доход, данъчните ставки и разходите за работна сила при непазарните дейности да водят до увеличение на разходите по предлагането на непазарните функции.

Тъй като факторите, определящи непазарното търсене и предлагане, са многобройни и сложни по характер, вероятно и механизмът, чрез който двете се довеждат до състояние на равновесие, е също комплициран.

За коригиране на отклоненията между непазарното търсене и предлагане като цяло, както и между търсенето и предлагането на конкретни непазарни дейности се използва един традиционен, макар и често неефективен, политически механизъм. Например, ако непазарното търсене надхвърля предлагането, ще се появи

-65-

тенденцията, макар и по всяка вероятност слаба, по силата на която финансовите и бюджетни процеси ще наложат по-високи данъчни ставки и държавни разходи, като по този начин се даде възможност на непазарното предлагане да се увеличи, а търсенето на непазарни дейности съответно да бъде свито. Когато данъкоплатците осъзнаят, че задоволяването на нарастващите им потребности от непазарна продукция ще доведе до увеличаване на данъчното бреме, непазарното търсене ще се свие, макар и отново незабележимо.

И обратно, ако непазарното предлагане превишава търсенето, избраните държавни служители и политическите процеси като цяло ще бъдат склонни да намалят свръхпредлагането, като съкратят щатните таблици в държавния сектор, а може би и данъците. В резултат ще се прояви тенденция към ограничаване на непазарното предлагане и стимулиране на търсенето, като по този начин се постигне баланс помежду им.

Макар че това обяснение теоретизира и опростява процесите, които по принцип са по-сложни и трудно предвидими, то предлага един ефикасен механизъм за уравновесяване.

В заключение трябва да се обърне внимание на два момента. Първият от тях е, че механизмът за уравновесяване на непазарното търсене и предлагане не е ефикасен и надежден. Това е по същество политически процес, притежаващ характерните за политическото поведение неясни атрибути: признаци като изчакване, поставяне на препятствия, коалиции, взаимни услуги и други. В резултат състоянията на неравновесие между непазарното търсене и предлагане могат да продължат по-дълго. Дисбалансът може да е по-типичен за отношението между тях, отколкото балансът.

И второ, дори когато равновесието между непазарното търсене и предлагане е обичайно състояние, възможно е то да се характеризира с голяма степен на неефективност и несправедливост. Причината е в това, че непазарното търсене и предлагане, независимо дали са в състояние на равновесие или не, са по природа неефективни и несправедливи - с други думи, те вече предизвикват пазарни дефекти. По редица причини, описани по-преди, непазарното търсене може да бъде деформирано от неточностите на възприетите от обществото пазарни дефекти. Също така непазарното предлагане може и вероятно наистина води до загуба на ресурси поради технологичната нестабилност и различни неестествени организационни явления, характерни за непазарните

-66-

административни институции. Непазарното предлагане може също така да е свързано и с неправилно разпределение на печалбите и разходите в резултат на нормалните действия при политика на групови интереси.

Така, както недостатъците на пазара са пряк резултат от характеристиките на пазарното търсене и предлагане, така и непазарните дефекти в дейността на правителството са пряко свързани с характеристиките на непазарното търсене и предлагане. Следователно изборът между пазара и правителството се свежда по същество до избор между несъвършени алтернативи.

Видове непазарни дефекти и причините за тях

От отличителните характеристики на непазарното търсене и предлагане произтичат четири основни източника и вида непазарни дефекти. Тъй като тези дефекти са залегнали в условията, определящи търсенето и предлагането на дейности от държавния сектор, съществува вероятност те да се проявят независимо от момента, в който се установява равновесие между търсенето и предлагането.3

Разминаване между разходи и постъпления: излишни и нарастващи разходи

Основната и неизбежна причина за непазарните дефекти лежи в основата на онези обстоятелства, които преди всичко пораждат необходимостта от непазарните дейности. Колкото и несъвършено да го правят, пазарите свързват разходите за производството или осъществяват дейност по отношение на приходите, които го поддържат. Тази връзка се осъществява от определената цена за предлаганата на пазара продукция, заплащана от потребителите, които могат да избират дали и какво да купят. Непазарните дейности премахват тази връзка, тъй като приходите, с които те се поддържат, са с неценови произход, а именно от данъци, дотации или други постъпления с неценови характер, предоставяни на държавата или на други непазарни институции освен нея.

Така отсъствието на тази изключително важна връзка разделя потребността и стойността на непазарната продукция и разходите за нейното производството. Разминаването между тях означава,

-67-

че неправилното разпределение на ресурсите може да достигне огромни мащаби. Когато приходите, поддържащи дадена дейност, нямат нищо общо с разходите по нея, има вероятност да се използват повече ресурси, отколкото са необходими за нейното производство, или предлагането й да превиши количеството, оправдано от гледна точка на пазарния дефект, послужил преди всичко като причина за нейното предприемане. Неефективността се насърчава, тъй като е нарушена връзката между разходите по дадена дейност и приходите, които я поддържат.

Независимо от това дали икономическата политика приема формата на регулиране, администриране на трансферните плащания или на непосредствено производство на обществени блага, непазарните дейности проявяват тенденция към реализирането на излишни разходи (Х-неефективност) - т.е. производство, осъществявано в границите на производствените възможности, и към нарастване на разходите във времето. Ако съществуват технологични възможности за намаляването на разходните функции, за повишаване на производителността или за реализиране на икономии от мащаба, е по-вероятно те да бъдат пренебрегнати или по-малко вероятно да бъдат използвани напълно от непазарния сектор, отколкото при пазарните дейности. Промените са трудни, разходите при липсата на такива промени са ниски, а възможната полза от осъществяването им е несигурна. Резултатът е непазарен дефект под формата на технически неефективна продукция и излишни разходи. Нещо повече, напълно възможно е тези недостатъци да нараснат значително с времето.4

Причините за тези непазарни дефекти лежат в основата на характеристиките на търсенето и предлагането, свързани с непазарната продукция. С нарастване на общественото съзнание за недостатъците на пазара търсенето на компенсиращи действия става все по-настойчиво. Недоволството от съществуващите обстоятелства може да доведе до погрешно възприемане на причината като пазарен дефект вместо нещо по-неуправляемо, каквито са например генетиката, законите на физиката или социологическите проучвания на маргинализма. На политическата сцена често се трупат дивиденти, като се повдигат проблеми и след това привидно се предприемат мерки. Така могат да се оправдаят редица дейности, чиито цели са практически неосъществими. Целите може да са вътрешно противоречиви - например всички ученици да постигнат

-68-

средно равнище при четене или да се минимизира времето, през което хората са безработни, а същевременно се максимизират техните доходи или да се осигуряват чуждестранни помощи в зависимост от нуждите като едновременно с това се стимулира и трайното развитие. Или пък се определят цели, за чието реализиране не съществува технология, като например да се осигури престижна работа на хора с нисък коефициент на интелигентност или да се обучат за проектанти хора с коефициент на интелигентност, равен на 70, или в рамките на един нереалистично кратък период да се открие лекарство срещу рака и СПИН.5 В резултат на това на всяко равнище на непазарната продукция, по-голямо от нула, могат да възникнат излишни разходи.6

Излишни разходи могат да възникнат и в резултат от трудността при измерване на продукцията и произтичащата от това необходимост и благоприятна възможност за да се поставят пред институцията цели, които могат да се окажат твърде далеч от първоначалните - а именно вътрешните норми, които започват да се приемат като заместители за непазарна продукция.7 Ефектът, който вътрешните норми оказват за раздуване на разходите, може да е траен, тъй като непазарните дейности не се извършват в условията на конкуренция. Или пък излишните разходи могат да се повишат с времето, защото липсва един надежден механизъм за прекратяване на дадено непазарно производство. По този начин ръководството на тези институции ще има възможност да работи за пълното осъществяване на вътрешните цели.

Тези, които са отговорни за пазарните дейности, обикновено имат интерес да разширяват производството и да намалят разходите с времето поради наличието на възможност за допълнителна печалба или на реална или потенциална конкуренция. За разлика от тях тези, които са отговорни за непазарното производство, могат да бъдат подтикнати към увеличение на разходите (например за работна сила) или към разширяването на производството дори когато допълнителната стойност е по-малка от допълнителните разходи (като в случая с държавната телевизия в Западна Германия, която видимо се опитваше да увеличи не нетните, а брутните си постъпления), в резултат на което възникват излишни разходи, които нарастват с времето.8 Тази склонност към излишни и нарастващи разходи е описана от директора на Организацията на ООН по изхранването и селското стопанство, който при напускането каза

-69-

по повод на собствената си организация: "80% от бюджета й са предназначени за издържането на многочислен и централизиран административен апарат в Рим, 11% за публикации, които никой не чете, и останалите 9% са за организиране на събрания и за пътни разходи, които са напълно излишни."9

Подробностите в този пример може би са крайни, но като обща картина той вероятно се отнася за голяма част от непазарните институции и дейности. Подобни обвинения, в някои случаи дори и по-шокиращи, се отправят към ЮНЕСКО (Организацията за образование, наука и култура към ООН), които трябваше да послужат за оправдание на оттеглянето на членството на САЩ, Великобритания и някои други страни. Възникването на съществено нарастване на разходите по проектите от обществения сектор беше изследвано подробно и документирано. Например, действителните разходи за основните оръжейни системи, разработени през 50-те, 60-те и 70-те години, надхвърлиха първоначалните разчети съответно с 90%, 40% и 30%. Подценяването на действителните разходи през 80-те години е почти толкова, колкото през 70-те. Разходите за изграждането на други проекти от обществения сектор (магистрали, обществени сгради и водни съоръжения) също нарастват значително от момента на започването им до тяхното приключване. Все пак трябва да се отбележи, че при изпълнението на някои проекти от частния сектор в пазарната сфера - като например големи строителни обекти или електроцентрали - разходите до тяхното завършване нараснаха дори повече, отколкото при проектите от обществения сектор.10

Вътрешни норми и организационни цели

Всички действащи институции се нуждаят от точно формулирани стандарти за осъществяване на своята дейност. Това изискване произтича не толкова от необходимостта да се обоснове публично дейността на дадена институция, колкото от конкретните проблеми, свързани с вътрешното й ежедневно управление и функциониране: оценяване на персонала; определяне на заплатите, повишения и допълнителни премии; сравняване на отделните подразделения на организацията за подпомагане на управлението при разпределяне на бюджетните средства, канцелариите, местата за паркиране и т.н.11 При отсъствието на показатели за оценяване

-70-

на непосредствените резултати като поведението на потребителите, пазарните дялове и ориентира на приходите и разходите, с които разполага пазарният сектор, обществените организации трябва да изготвят собствени стандарти. Именно тези стандарти ще наричам по-нататък вътрешни норми: действащите в рамките на непазарната организация цели, с помощта на които се направляват, регулират и оценяват резултатите на организацията и нейния персонал. Използвам ги като синоними на частните организационни цели, тъй като те (най-вече или най-малко в допълнение на обществените цели, формулирани в отговорностите на тези организации) определят мотивацията в поведението на отделната личност и на целия колектив в организацията. Така обществените институции имат частни вътрешни цели, които определят или оказват влияние върху действителната дейност. Тази система на награди и наказания представлява това, което Ароу нарича "вътрешен вариант на ценовата система".12 Вярно е, разбира се, че и пазарните организации трябва да разработят свои вътрешни стандарти, с помощта на които да регулират същите ежедневни функции, необходими за управлението на всяка организация. Но тук има съществена разлика. Вътрешните стандарти на пазарните институции са свързани, макар и непряко, с изискванията на пазара, с реакцията или очакванията за поведението на потребителите и с приноса им за спазване на основните ориентири на фирмата. Продажбите, постъпленията и разходите влияят съществено върху вътрешните стандарти на пазарните организации. При тях вътрешният вариант на ценовата система трябва да е свързан с външната ценова система. Ако са откъснати едни от други, оцеляването на организацията ще бъде застрашено от реакцията на потребителите, конкуренцията, акционерите и потенциалните съперници дори и при несъвършените пазари. Положението на непазарните институции е по-различно, тъй като характеристиките на търсенето и предлагането на тяхната продукция са различни. Често е много трудно да се определят критериите за оценяване на дадена продукция поради отсъствието или ненадеждността на обратната връзка и сигналите, получени от "потребителите". Затова вътрешните стандарти на непазарните организации не могат да бъдат извеждани от тези източници. Освен това, тъй като в непазарния сектор обикновено не съществува конкуренция, отслабва и стимулът, който тя създава за разработването на вътрешни стандарти, контролиращи разходите.

-71-

При тези условия непазарните институции често разработват вътрешни норми, които не са ясно или надеждно свързани с видимите обществени цели, поставени пред тях.

Формално вътрешните норми или организационните цели стават част от функциите на полезността, към максимизирането на която се стреми персоналът на организацията. Оттук вътрешните норми влияят върху резултатите от непазарния сектор така предсказуемо и отчетливо, както външните ефекти влияят върху пазарните резултати. И в двата случая различието произтича от разминаването между действителните и общественопредпочитаните резултати. Съществуването на външни ефекти означава, че част от обществените разходи и ползи не са били включени в изчисленията на вземащите решения в частния сектор. Наличието на вътрешни норми означава, че "частните" или организационните разходи и ползи вероятно имат решаващо значение в разчетите на вземащите решения в обществения сектор. Докато външните ефекти заемат централно място в теорията за пазарните дефекти, вътрешните норми, т.е. това, което става в рамките на административния апарат, мотивира неговите действия и влияе върху дейността му, представляват ядрото на теорията за непазарните дефекти.

В контекста на пазара, в резултат от външните ефекти, кривата на общественото търсене е по-висока или по-ниска от кривата на пазарното търсене в зависимост от това дали те са съответно положителни или отрицателни. Резултантното равнище на пазарната продукция ще бъде под или над нивото на социалната ефективност; следователно се наблюдава случай на пазарен дефект.13 В контекста на непазарния сектор вътрешните норми повдигат кривата на предлагането на организацията - т.е. изкуствено завишават организационните разходи - над технически възможното й равнище, което от своя страна води до излишни съвкупни разходи, до по-високи разходи за единица продукция и до по-ниско ниво на действителна непазарна продукция, отколкото е социално ефективно. Следователно тук също имаме случай на непазарен срив.14

Дали непазарният дефект, произтичащ от вътрешните норми, е по-голям или по-малък от непазарния дефект, произхождащ от външните ефекти, е интересен и важен въпрос, на който няма задоволителен отговор. По принцип непазарният сектор отчита външните ефекти при определянето на общественото търсене и затова се доближава повече в това отношение до ефективното

-72-

равнище на производството.15 Но това става за сметка на вътрешните норми, които се проявяват на страната на предлагането. Те се отразяват в изкуствено завишените съвкупни разходи, които изместват непазарния сектор от социалноефективното равнище и начин на производство. При сравняване на последствията от вътрешните норми и външните ефекти отговорът на въпроса кой дефект е по-голям - непазарният или пазарният - зависи от това дали изкривяването на предлагането, причинено от вътрешните норми при непазарното производство, е по-голямо или по-малко от изкривяването на предлагането, предизвикано от външните ефекти при пазарното производство.

Какво определя специфичните вътрешни норми, които дадена непазарна организация е възприела? Съществуват три различни хипотези, които предлагат приемливи отговори.

Според едната хипотеза вътрешните стандарти се основават на нормите, които в момента на създаването на организацията, са изглеждали приемливи заместители на завършения продукт, който тази организация трябва да произвежда.16 След това те могат да бъдат оформени като организационни ръководства - стандартни оперативни процедури, които първоначално се одобряват, а впоследствие се запазват като основен критерий за измерване на резултатите на организацията. Например вътрешните норми за увеличаване на бюджета могат да възникнат в момента на създаването на непазарната организация, защото новата организация трябва да наеме персонал и да закупи съответна апаратура, за да изпълнява възложените й функции. Чрез простия инерционен процес променливата-заместител (увеличеният персонал и бюджет), която е била от съществено значение при създаване на конкретната непазарна институция, по-нататък се приема и запазва като удобен показател за дейността на организацията.

Въпреки че пазарните организации също създават стандартни оперативни процедури, те трябва като цяло да издържат на проверката на пазара. Ако разходите по спазването им надвишават разходите на промяната им, пазарният натиск ще предизвика промени. Стандартните оперативни процедури на непазарните организации трябва да издържат на друг вид изпитание. По принцип, за да се осъществи промяна, е необходимо разследване в Конгреса или някакъв скандал, но те обикновено се случват рядко и са ненадеждни, тъй като често не са свързани с дейността на организацията.

-73-

Според друга хипотеза се подбират определени вътрешни норми, които максимално увеличават дохода (и непаричните премии) на ръководни членове на организацията. Например по-големите бюджети, както и административните въпроси, тясно свързани с интересите и правомощията на определени комисии в Конгреса, обикновено означават по-голям брой работни места във висшата изпълнителна власт на федералните ведомства. По същия начин често срещаните в държавните учебни заведения вътрешни норми, според които има враждебно настроение към най-новите технологии, всъщност защитават уменията, работните места и доходите на старшите преподаватели. Тази хипотеза е близка до възприетото становище в литературата за обществения избор.17 Според третата хипотеза появата на някои вътрешни норми е свързано с очаквано нарастване на ползите за група избиратели, успели да спечелят на своя страна дадена непазарна институция. Често се оказва, че тя е била създадена с цел да контролира същата тази група избиратели.18

Специфични организационни принципи

Кои са тези специфичните вътрешни норми, които често съпътстват непазарните дейности и водят до непазарни дефекти?

1. Увеличаване на бюджета ("повече е по-добре")

При отсъствието на печалба като критерий за мотивацията и оценката на резултатите непазарната институция може поне тихомълком да приеме за своя основна вътрешна норма размера на бюджета си. Тогава дейността на персонала и подотделите ще се оценява от гледна точка на приноса им към увеличаването на бюджета или на това как са спомогнали да се предотвратят бюджетни съкращения. Разработват се стимули за поощряване на онези, които са "обосновали, а не съкратили разходите". Тази характеристика бе използвана по повод на Министерството на отбраната на САЩ и военните служби, но със сигурност не се отнася само за тях.19 Например, обичайна практика както в правителствените, така и в щатските организации е към края на всяка отчетна година да се полагат отчаяни усилия, ако не могат да похарчат останалите им за текущата година парични средства, то поне да ги обвържат с договори. Това е типичният страх на всяка институция, че наличието на

-75-

неизразходвани средства и тяхното задължително връщане в държавната хазна ще доведе до съкращаване на средствата, предназначени за следващата бюджетна година. Предприетите от компетентни държавни чиновници и контрольори мерки за пресичане на тази практика чрез забрана за поемане на непропорционално големи задължения в края на годината бяха неутрализирани от ръководствата на организациите, които побързаха да обвържат средствата още преди да бъдат определени каквито и да са крайни срокове. Както отбелязва един наблюдател, коментиращ мотивацията в действията на военните служби: "Благосъстоянието на всяка служба се измерва с бюджета й."20 Макар че без допълнителни уточнения това становище е несправедливо и неточно, то все пак съдържа и малко истина.

По този начин в резултат от въвеждането на размера на бюджета като вътрешна норма, вероятно ще се деформира равнището на дейност на организацията - с други думи, ще се яви непазарен дефект при производството на общественооптимални резултати.21

Вариантите на вътрешните бюджетни норми могат да доведат до подобни непазарни дефекти. Например според някои сведения директорите на германската държавна телевизия и на държавната телефонна мрежа твърдели преди години, че най-важната им цел е да увеличат тарифите и продажбите, за да нараснат максимално брутните им приходи. Това те обяснили с необходимостта да "се финансира бъдещият им растеж".22 Ако вътрешният критерий за резултатите е максималното увеличаване на приходите, производството ще нарасне, ако пределните приходи са положителни. Това от своя страна отново ще доведе до обществено неоправдани и неефективни резултати, т.е. до непазарен дефект.

Друг вариант на вътрешната бюджетна норма е равнището на заетост в организацията. Обществена институция, която не иска или не може да си постави за цел максимизирането на печалбата, може да се опита да максимизира персонала си. Например Бритиш Рейл, един от национализираните индустриални отрасли и сред първите шест най-големи работодатели във Великобритания, работи непрекъснато под силния натиск на профсъюзите за поддържане на високо равнище на заетост и избягване на т. нар. излишни разходи. При тези обстоятелства наемането от директорите и началниците на бригади на повече работници от необходимото, се превърна дори в добре възнаградена практика. Организацията преследва висока заетост за единица услуга - т.е. противоположния на високата производителност на работната сила показател, което отново води до непазарен дефект. Пълна противоположност на това са Японските национални железници (ЯНЖ). През 1991 година, четири години след като японският парламент приватизира ЯНЖ, заетите в железопътната система бяха съкратени с 28% - от 277 000 през 1987 година на 200 000 - въпреки съществуващата в Япония традиция за доживотна заетост на всеки работещ.23

2. Технологичен прогрес ("новото и сложното е по-хубаво")

Често съвместима с вътрешната бюджетна норма е нормата за прогресивна, модерна, сложна или висша технология.24 Непазарните организации, чието първоначално създаване се обосновава със съществуването на една или повече от осъзнатите причини за пазарен дефект, могат да поставят за цел па своята дейност техническото качество. Медицината например може да се ориентира към равнище на здравеопазване, сравнимо само с качеството на "Кадилак". А във военната област понякога се налага принудителна тенденция към разработване на следващо поколение по-сложно въоръжение. Явното обсъждане на въпроса дали тези технически постижения оправдават допълнителните разходи се смята за неуместно, тъй като съответните организации или не са създадени с цел максимизиране на нетните приходи (в случая с болниците), или въобще нямат приходи, тъй като произвеждат обществени блага (в случая с военните служби).25

Пример за това е закупуването от Британската национална здравна служба през 60-те години на спринцовки за еднократна употреба, още при създаването им. Предполагаше се, че това нововъведение ще има редица предимства. Едва по-късно беше демонстрирано, че многократното използване на обикновените спринцовки всъщност се съпровожда с еднакви или по-малко на брой инфекции, и то при по-ниски разходи.26

Разработването на нови системи, съдържащи в себе си най-новите постижения на технологиите, се възприема като императив, особено, макар и не изключително, във военната област. Както отбелязва един специалист, "във военновъздушните сили модерната технология се е превърнала в елемент на професионалната етика".27 Технологичната етика не ограничава влиянието си само в сферата на военновъздушните сили. Организационният натиск за

-76-

усложняване, усъвършенстване и технологично обновяване играе съществена роля в процеса на внедряване и на други услуги. Свръхмодерните ядрени самолетоносачи са също толкова добра илюстрация за това, както и бомбардировача Б-2 или съвременните изтребители.

От същия императив е просмукана и законодателно насърчаваната американска космическа програма. От закрепената със закон функция на НАСА за "запазване ролята на САЩ на лидер в авиационните и космическите науки и технологии" имаше само една крачка до разработването на нови и сложни технологии във вътрешна норма на тази институция29, без значение дали това ще бъде ефективно или не.

Въпреки че вътрешна технологична норма съществува не само във военната област, в нейния случай тя изглежда напълно правдоподобна и обоснована. Причината за това е, че военните организации за разлика от другите държавни институции трябва постоянно да следят потенциалните предимства, които противникът им може да постигне, ако в резултат на новата технология той повиши относителната си военна мощ. За да предотвратят тази възможност, военните власти обръщат особено внимание на технологичното превъзходство. Въпреки че е обяснимо, това може да има и противоположни на очакванията последици, проявяващи се не само в прекомерния стремеж към новото и сложното, но и в упоритото противопоставяне на простото и вече известното. По време на войната във Виетнам най-ефикасно се оказа използването на модифициран турбовитлов товарен самолет с голяма продължителност на полета и ниски минимални скорости като платформа за изстрелване на управляеми снаряди и въздушна батарея. Въпреки това за превръщането на идеята за този "боен кораб" в реалност бяха необходими пет години, главно поради съпротивата на военните служби срещу това, което те смятаха като крачка назад в технологично отношение.

Разбира се, съпротивата срещу новите технологии също води до непазарен дефект. Например, част от американската образователна система се противопоставя дори на експерименталното приложение на такива нови технологии като например прожектиране на видеофилми пред големи класове, обучение с помощта на компютър и други, които биха могли да ограничат търсенето на учители. Наистина поведението на образователната индустрия често е

-77-

обратно на максимата "новото и сложното е по-хубаво". Макар че принципът "простото и познатото е по-добро" може да е за предпочитане, неговото строго прилагане може да има също толкова отрицателно въздействие върху крайните резултати. Съпротивата на образователния сектор срещу технологичния прогрес е подобна по качество, макар и в обратна посока, на често безкритичния ентусиазъм на военните към технологиите. И в двата случая частната цел на организацията, т.е. нейна вътрешна норма, води до непазарен дефект.

3. Получаване и контрол на информация, ("по-добре е да знаеш това, което другите не знаят")

Друга вътрешна норма, която може да допълни или да измести разгледаните по-рано, е придобиването и контролът на своевременна информация. Често в непазарните, както и в пазарните организации информацията веднага се превръща във влияние и сила.30 В този смисъл информацията е производна или междинна вътрешна норма - тя е организационен критерий, чиято тежест зависи от действителната или предполагаемата му връзка с нарастването на влиянието на институцията. Следователно информацията става ценна сама по себе си - вътрешна норма за ръководство и оценяване на резултатите на персонала.

Придобиването и контролът на информацията може да бъде от особено важно значение като цел за организации, участващи във външната политика, тъй като вече съществуват фактори, ограничаващи използването на другите вътрешни норми, като например нарастването на бюджета или техническия прогрес. Пример за това е системата на Националния съвет за сигурност (НСС) и Комитета на четиридесетте като средство за събирането на изключителна информация, а оттук и за значителното нарастване на влиянието на НСС през периода от 1968 до 1973 година. Кариерата на членовете на съвета започва да зависи от способността им да разбират и да се приспособяват към стимулите, създавани от тази вътрешна норма. Служителите на НСС демонстрираха успешно умението си да събират и пазят нова информация за частно ползване на НСС, и особено на своя шеф при взаимоотношенията му с президента и дипломатическите служби. Всичко това стана възможно благодарение на организационните и процедурните промени в Белия дом. Събирането на съответната информация и контролът върху

-78-

нея с такава цел се превърна в самоцел и вътрешен критерий, мотивиращ поведението на персонала на НСС.

Ефектът от въвеждането на тази вътрешна норма не толкова върху относителния статут и влияние на НСС и на Държавния департамент, колкото върху водената външна политика, е неясен и спорен въпрос. Възможно е тя да доведе до неуспехи в непазарния сектор, тъй като не е ясно свързана с декларираната цел и на двете организации - а именно успешното осъществяване на външната политика.

Този пример илюстрира едно всеобщо явление в непазарните организации и особено в държавните, които са най-големи по размер. На политическата сцена във Вашингтон статутът и влиянието на служителите в Белия дом, в държавните министерства, на техните секретариати и висш състав често зависят и се проявяват чрез способността им да събират, проверяват и внимателно да пропускат информация, отнасяща се до текущите планове на правителството. Независимо дали въпросът засяга данъците, дефицита, контрола над въоръжаването, енергетиката или здравеопазването, достъпът и контролът над информацията обикновено са сред най-важните критерии, използвани при оценяване на персонала и подотделите от началниците им. Важен инструмент на бюрократичната политика на непазарните организации е както да се използва, така и да се предотвратява изтичане на информация.31 Затова на ефективното прилагане на вътрешната информационна норма може да се придава по-голяма тежест, отколкото на ефективното ръководство на дейността на организацията.

Веднъж установени, специфичните видове вътрешни норми, разгледани дотук, както и някои други се превръщат в част от структурата от стимули, на която реагират служителите на компетентните непазарни институции. Отделни членове на административния апарат могат и обикновено наистина са водени от искреното желание да изпълняват съвестно и професионално своите задължения. Но върху поведението им влияят вътрешните норми, определящи поведението на организация, към която принадлежат, което често води до непазарни дефекти.

Като свързвам тези конкретните вътрешни норми с дейността на непазарния сектор, не искам да кажа, че те не съществуват в пазарната дейност. Тъй като всички съществуващи пазари се характеризират с повече или по-малко несъвършена конкуренция,

-79-

характерните особености на непазарните дейности важат в някаква степен и за пазарните дейности. Но тяхното влияние вероятно е доста по-ограничено. Ценовата конкуренция между фирмите и продуктите, както и конкуренцията в самата фирма между стремящите се към кариера, обикновено ограничава ефекта на вътрешните норми за изкуствено раздуване на разходите при пазарните дейности в сравнение с непазарните дейности. Пазарните организации не биха могли да оцелеят, ако вътрешните им норми не допринасят за ефективността им или поне не я намаляват.

Какво можем да кажем в заключение за разликата между вътрешните норми, свързани с непазарното производство, и външните ефекти, свързани с пазарното производство? Докато външните ефекти от пазарния сектор са разходи и ползи, които се реализират от обществото, но не се получават или плащат от производителите, то вътрешните норми, свързвани с непазарната продукция, са обикновено ползи, които облагодетелстват производителите и се плащат от обществото като част от разходите за непазарното производство. Следователно вътрешните норми водят до покачване на разходите и изместването на функцията на предлагането нагоре. Нещо повече, ако непазарните организации успеят да изградят лобистки групи в Конгреса и сред обществото, които ще бъдат пряко облагодетелствани, тези изменения вероятно ще нарастват с времето.

Така вътрешните норми стават елемент на частните цели на производителите: частни в смисъл, че основната им цел ще бъде задоволяване на специфичните интереси на производителя на непазарната продукция, а не изпълнението на възложените им от обществото функции. Такива вътрешни норми и частни цели са често твърде различни от желаните от обществото продукти и са също толкова присъщи и значими за непазарните дейности, колкото външните ефекти за пазарните дейности.32

Производни външни ефекти

Държавната намеса за коригиране на пазарните дефекти може да предизвика непредвидени странични ефекти в области, които често са извън сферата, към която е насочена държавната политика. Наистина съществува голяма вероятност да се появят подобни производни външни ефекти, тъй като държавата обикновено

-80-

действа чрез големи институции, като използва груби средства, чиито последствия са значителни и трудно предсказуеми. Както казва една руска поговорка, "Когато слоновете кихат, останалите животни се разболяват от пневмония".

Непредвидените странични ефекти от непазарните дейности са подобни, но не еднакви с външните ефекти от пазарните дейности. Последните са странични ефекти (предвидими или не), които производителите не могат да уловят, когато предоставят ползите, или които трябва да заплатят, когато те пораждат разходи.33 Производните външни ефекти в непазарната сфера са странични ефекти, които не се реализират от институциите, отговорни за създаването им, и следователно не засягат нейните разчети и поведение.

Вероятността да се появят външните ефекти се засилва и от характеристиките на търсенето и предлагането, свързани с непазарната продукция. Силният политически натиск, целящ намеса в непазарната сфера, може да предизвика реална необходимост от действия, преди да има подходяща информация или достатъчно време, за да се обмислят възможните странични ефекти. Освен това вторичните външни ефекти се проявяват обикновено със закъснение. Така липсата на далновидност у политиците и силното омаловажаване на времевите аспекти ги предразполагат да пренебрегват потенциалните външни ефекти. И накрая, често неточно формулираните характеристики на количеството и качеството на непазарната продукция ограничават мотивацията, както и средствата за задълбочено обмисляне на потенциалните и нежелани сгранични ефекти.

Разбира се, анализът на приходите и разходите се опитва да отчита тези външни ефекти, например като включва в разчетите на очакваните бъдещи ползи от проекти за изграждане на водноелектрически централи контрола върху наводненията, напояването, захранващите производства и електрическата енергия. Но ограниченията на тези анализи са многобройни и добре известни, което се дължи отчасти на непредвидимосгта на някои от страничните ефекти.34

Вторичните външни ефекти са трудно предвидими, тъй като последствията от мерките на обществената политика могат да са твърде далеч от набелязаната цел. Например, когато Агенцията за опазване на околната среда определи допустимите норми за шум, за да компенсира неуспеха на пазара да отчете тези външни ефекти, не беше предвидено, че това ще доведе до обтягане (т.е. до разходи) на външнополитическите отношения на САЩ с Франция и

-81-

Великобритания относно свръхзвуковия пътнически самолет "Конкорд". Не се очакваше (въпреки че вероятно е трябвало да се отчете), че наложеното през 1973 година ембарго върху износа на соя за Япония ще засегне преговорите за американските военни бази на острова. Игнорираше се до голяма степен и негативното влияние на прокламирания дълго време принцип "Купувай американското" - както и на други търговски ограничения, отново вероятно базиращи се на необходимостта от правителствена намеса за компенсиране на недостатъците на пазара - върху способността на държавите длъжници да обслужват външния си дълг, макар че то е относително пряко следствие. Подобен пример е и решението на САЩ през 1984 година да наложи "доброволните" ограничения на Бразилия и Южна Корея за износ в САЩ на стомана и други готови продукти. Целта на тази политика е да облекчи безработицата в стоманодобивните райони на щатите Пенсилвания и Индиана. Произтичащият от тази мярка външен ефект е намалената способност на двете държави да обслужват външния си дълг, което влоши портфейла на американските банки кредиторки.

Друг пример за производен външен ефект е общественото регулиране на комуналните услуги. Обикновено допустимите печалби се изчисляват на базата на възвръщаемостта от капитала с цел задържането на цените по-близо до пределните разходи, като по този начин се преодолее един от източниците на пазарен дефект. Но производният външен ефект често се явява непредвиден резултат. Регулираните комунални услуги могат да реагират чрез неефективно заместване на капитал с работна ръка, за да се вдигне допустимата норма на печалбата.35 Произтичащият от това непазарен дефект може да е равен или по-голям от пазарния дефект, който е трябвало да бъде предолян чрез регулативните мерки.

Естествено вторичните външни ефекти могат да бъдат не само отрицателни, но и положителни. Изграждането на бариера в протока Веере в Северно море за безопасността на населението в областта Зееланд в Холандия доведе не само до унищожаването на колонии от миди и скариди, но сложи началото и на развъждане на пъстърва; не само доведе до прекратяването на океанския риболов, но и до началото на развитието на воден туризъм с малки плавателни съдове в новото езеро Веере. По времето, когато се е вземало решението за изграждане на бариерата при Веере, никой от тези ефекти не е бил предвиден.36

-82-

Всички тези примери представляват вид на непазарен дефект - външни ефекти, били те отрицателни или положителни, произтичащи от мерките на държавната политика, насочени към компенсирането на съществуващ пазарен дефект. Другата обща черта между тях е, че те не са били предвидени по времето, когато са били предприети. Ясно е, че изборът на определена политика би се подобрил, ако в процеса на анализ и вземане на решение можеха да се отчетат тези външни ефекти.37

Несправедливо разпределение

Както споменахме по-преди, съществува широка гама от възможни норми за оценка на справедливостта или честността. Да вземем например големите разлики и несъответствия в резултат от тълкуването на справедливостта според всеки един от следните критерии: справедливостта, взета като равенство в предоставените възможности, като равенство в резултатите, като съвършено равенство в резултатите, освен ако разминаването между тях не е важна предпоставка за гарантиране на предимство за необлагодетелстваните;38 справедливостта като категоричен императив, според които всяко индивидуално или лично действие е несправедливо, освен ако може да се приложи като основна максима, която да ръководи поведението на други хора; справедливост в смисъла на хоризонтална справедливост (еднакво третиране на хората с еднакво положение в обществото), в смисъла на вертикална справедливост (третиране на хората различно в съответствие с различното им положение в обществото), справедливостта от гледна точка на Маркс ("от всекиго според възможностите, на всекиго според потребностите") или според Стария завет ("око за око"), или според Новия завет ("обърни и другата буза").

Макар някои от тези критерии са формулирани като наказание (разходи), а други като възнаграждение, всички те отразяват основни различия в гледната точка. Естествено наказанието е отрицателно възнаграждение и принципът "око за око" е логически близък по значение с принципа "на доброто отвърни с добро". Сред всички тези стандарти вертикалната справедливост получи може би относително най-голямо внимание през последните три десетилетия. Това намери израз в разрастването на организациите и законодателството, които се опитват да осигурят защита или

-83-

подкрепа за особено уязвими или затруднени хора поради старост, недъгавост, етническа принадлежност или пол.

Пазарните дейности могат и действително пораждат несправедливо разпределение според някои, а вероятно и според повечето от тези критерии. Макар и не толкова очевидни, но въпреки това чести са случаите, при които непазарните дейности, насочени към преодоляването на несправедливо разпределение или компенсирането на други недостатъци на пазара, сами пораждат несправедливо разпределение. Случаите на несправедливо разпределение, които произлизат от непазарни дейности, са често свързани по-скоро с власт и привилегии, отколкото с доходи и богатство.

Мерките на държавната политика - без значение дали са насочени към коригиране на несправедливостта в разпределението, към регулиране на промишлеността (поради външните ефекти или нарастващата възвръщаемост), към производството на обществени блага или към преодоляването на пазарните несъвършенства - дават в ръцете на едни хора власт, която те упражняват над други. Независимо от това дали конкретните пълномощия се изпълняват от социалния работник, от ръководителя на програмата за подобряване на благосъстоянието, от митническия инспектор или човекът от областта на комуналните услуги, от ревизора на ценни книжа или от банковия агент, властта съзнателно и неизбежно се предоставя на едни и се отказва на други. Властта може да се упражнява със скрупули, страст и вещина, макар че е възможен и обратният случай. Тя може да подлежи на проверки и отчети в зависимост от закона, административните процедури, информационните средства и други политически и социални институции, въпреки че тези ограничения могат да се окажат неефективни.

Във всеки случай подобно преразпределение на властта създава условия за несправедливости и злоупотреби. Един вид злоупотреба е корупцията - например даване на подкупи за получаване на договори с чужди правителства за износ на оръжие или други контролирани стоки или разрешения за внос, или определяне на благоприятни валутни курсове за роднини, приятели или сътрудници на компетентните служебни лица или политици, действащи по свое усмотрение. По-малко очебийни примери на несправедливост могат да произтичат от решения на властите от социалната сфера при класифициране на случаите и предоставянето

-84-

или от казването на помощ на самотни майки с непълнолетни деца или на стари хора. Анекдотите, отразяващи различни капризи, извращения и несправедливост, свързани с програмите за подобряване на благосъстоянието, са твърде многобройни, за да бъдат разказани, и прекалено неточни, за да се изведат точни заключения.

Някои конкретни случаи на държавна политика, насочена към преразпределение на доходите, несправедливото разпределение на властта, произтичащо от делегирането на права, могат да се избегнат посредством въвеждането на един последователен, обективен и автоматичен механизъм за преразпределение. Но дори и въведената за тази цел силно прогресивната данъчна система оставя достатъчно възможности на финансовите ревизори да вземат субективни решения и - следователно - да упражняват власт. Същото важи и за споменатите по-горе програми за преразпределение на разходите.

Не е нужно да се приписват по-малко хуманни подбуди на ръководителите на обществени програми, за да се твърди, че усилията за преодоляване на една несправедливост могат да породят друга, или че несправедливото разпределение може да бъде резултат от усилия, насочени към преодоляването на други пазарни дефекти освен тези при разпределението. Например наземните ракети, които трябва да осигуряват общата национална сигурност, могат да изложат населението от района, където са разположени, на много по-голям риск, отколкото този за нацията като цяло. Вярно е също, че несправедливото разпределение може да бъде резултат и от прогресивните данъци (които някои от богатите избягват по-успешно, отколкото бедните, и които служителите на заплата по принцип по-трудно избягват в сравнение с хората със свободни професии) или от някои програми за преразпределение на разходите (като програмите за студентските заеми, до които по-голям достъп могат да имат студентите със среден доход, отколкото тези с нисък доход, за които са предназначени). Все пак като правило създаваната от такива мерки несправедливост е по-малка, отколкото първоначалната несправедливост, която те трябва да облекчат.

Непазарните дейности могат да доведат до други видове несправедливо разпределение, измервано чрез дохода или чрез властта.39 Общоизвестно е, всяка обществена политика облагодетелства едни и взема от други. Това наистина е вярно независимо дали конкретното пазарно несъответствие, предизвикало първоначално правителствената намеса, е в сферата на разпределението или не е.

-85-

Мерките на обществената политика ще увеличат търсенето на някои фактори, умения, услуги и продукти и ще наложат разходи на други. В сравнение с предишната ситуация онези, които са специализирани в първото, ще спечелят за сметка на другите Ако обществените разходи за отбраната и образованието се увеличат, в първия случай като пример за обществени блага с жизнено важно значение, а във втория - на частни блага със значителни и важни външни ефекти, реалните доходи на организациите или физическите лица, които са специализирани в производството на единия или на другия вид продукция, ще нараснат.40

Следователно групите, потенциално облагодетелствани от мерките на държавната политика, насочена към компенсирането на пазарни дефекти, ще настояват и ще са убедени в необходимостта от по-голяма компенсация за постигане на оптимални обществени резултати, отколкото се е очаквало по първоначалната им оценка. Преподавателите, убедени в необходимостта от известна държавна субсидия, за да се вземат под внимание някои положителни външни ефекти, пренебрегнати от пазара, обикновено твърдят, че тези външни ефекти са по-големи, отколкото първоначално се е приемало и следователно изискват по-голяма субсидия. Същото се отнася и за професионалните и бизнессреди, свързани с космическите технологии, изследвания и разработки.41 Резултатът вероятно ще бъде непазарен дефект под формата на по-голяма обществена субсидия или по-протекционистични регулативни мерки в полза на онези избиратели, които са по-добре организирани. Следователно от гледна точка на необлагодетелстваните групи - несправедливост в разпределението, макар че те може да са признали съществуването на пазарен дефект и законосъобразността на непазарната намеса.42

Ролята на непазарните дейности в създаването на несправедливо разпределение, без значение дали то се изразява в неправилното разпределение на властта или на доходите, произтича от специфичните характеристики на търсенето и предлагането, свързани с непазарното производство.

-86-

От страна на търсенето основната причина е повишеното обществено съзнание за несправедливостите, създавани от пазара, и произтичащите от това искания за преразпределителни програми често без да се отчетат предварително несправедливостите, които самите програми могат да породят.

От страната на предлагането несправедливостта в разпределение е резултат от типичния случай на монополно положение на непазарното производство в дадена сфера и на свързаната с него липса на обратна връзка, която да контролира дейността на институциите. При отсъствието на конкуренция тези, които се чувстват неблагоприятно засегнати като жертва на своеволна административна власт или като обикновени данъкоплатци, разполагат с по-малко преки и по-неефективни средства, с които да изразят своето недоволство, отколкото потребителите на пазарна продукция, които могат да не купят или да изберат продукцията на друг производител. За разлика от тях специално облагодетелстваните от дадена непазарна дейност хора разполагат или намират по-преки и по-ефективни средства да изразят своята подкрепа чрез лобистка дейност и застъпничество, отколкото средствата, с които разполагат потребителите на пазарна продукция.

Това не означава, че несправедливостите на пазарния сектор са по-малки от тези в непазарния сектор, но със сигурност подсказва, че съществува ясно разграничим процес, чрез който непазарните дейности пораждат несправедливости, така както пазарните дейности.

Историята на комунистическите системи ни дава един краен, но показателен пример. Изглаждането, ако не изкореняването на несправедливостите на пазарната система беше основен постулат в марксистко-ленинската доктрина, така както и настояването за премахване на частната собственост. И въпреки това възникналите в тези общества крайности в разпределението на властта и привилегиите, а също и в жизнения стандарт и качеството на живота представляват по-фрапираща, макар и получила по-малка публичност несправедливост от съществуващата в пазарните общества, които те са заменили.43

Сравнение между пазарните и непазарните дефекти

Източниците и видовете недостатъци на непазарния сектор, разгледани в тази глава, могат да се представят под формата на сравнителна таблица съдържаща класификацията на пазарните дефекти, изложени във втора глава.

-87-

Пазарни дефекти

1. Външни ефекти и обществени блага

2. Нарастваща възвръщаемост

3. Пазарни несъвършенства

4. Несправедливо разпределение (на дохода и богатството)

Непазарни дефекти

1. Липса на връзка между разходи и приходи: излишни и нарастващи разходи

2. Вътрешни норми и организационни цели

3. Вторични външни ефекти

4. Несправедливо разпределение (на властта и привилегиите)

Паралелните категории не трябва да се възприемат погрешно. Наличието на четири категории дефекти във всяка от колоните на таблицата не означава, че общите ефекти от пазарните и непазарните дефекти са равни помежду си. Нещо повече, въпреки сходството в терминологията в двете колони недостатъците на непазарния сектор не са огледални образи или "двойници" на тези на пазарния сектор. Например външните ефекти на пазара се разглеждат паралелно с вътрешните норми на непазарните организации само защото по своята същност те са основни източници на недостатъци в условията на пазарния и съответно на непазарния сектор. В действителност външните ефекти на пазара са концептуално много по-близки до вторичните външни ефекти, отколкото до която и да е друга категория, стояща в колонката за непазарния сектор в таблицата.

Фигура 4.1 обобщава дискусиите в трета и четвърта глава, като показва как определени условия на непазарното търсене и предлагане водят до определени непазарни дефекти. Обозначените клетки на фигура 4.1 показват условията, които имат частично влияние върху съответстващите непазарни дефект, а празните клетки обозначават отсъствието на тези ефекти.

Табличната форма на представяне е удобен начин да се направят основателни заключения и да се избегнат неоснователните.

1. Типичните неуспехи на държавния сектор са не по-малко

-88-

забележими, характерни или предвидими, отколкото са неуспехите, приписвани на пазара.

2. Типологията на характерните непазарни дефекти показва, че те са застрашителни по размер, а същевременно относително се пренебрегват.

3. В някои случаи може да се установи и илюстрира дали непазарните дефекти са по-големи или по-малки от пазарните дефекти, но в други това може да се окаже спорен въпрос.

4. Изборът между пазара и държавата не е избор между съвършенството и несъвършенството, а между различни степени и разновидности на несъвършенства и дефекти в тези сектори. В много случаи това може да е просто избор между неприятното и нетърпимото.

Организации с идеална цел, функциониращи между пазарния и непазарния сектор

Настоящата книга има за цел да представи и сравни характеристиките на пазарните и непазарните организации, да разграничи конкретните видове недостатъци - т.е. неуспехи - към които те са съответно предразположени, а именно пазарния и непазарния дефект. Естествено съществуват и други начини за класификация на предприятията и организациите - например обществени и частни, държавни и недържавни, регулирани и независими, организации с идеална цел и такива, имащи за цел печалба. Тези класификации са много сходни, но все пак не са напълно еднакви. Например едно предприятие може да е обществена собственост и при все това да се подчинява на дисциплината на конкурентния пазар и да е задължено да реализира печалба, за да расте и да се поднови мандатът на настоящите му управители. Такива държавни фирми, целящи реализирането на печалба, се срещат рядко, но все пак съществуват. Конкретен пример за това са френските фирми "Аероспасиал" и "Рено".

От друга страна, предприятието може да е частна собственост от правна и формална гледна точка и въпреки това да е защитено от пазара чрез държавно регулиране или мита. Така то може да оцелее, без да е необходимо да реализира печалба, тъй като получава субсидии от държавата. Например военната индустрия в Южна Корея е частна собственост, макар че се контролира и дотира от

-89-

Фигура 4.1 Условия на търсенето и предлагането и непазарни сривове

държавата. В действителност тази индустрия е своеобразен остров на непазарния сектор в една силно ориентирана към пазара икономика. Нещо повече, за разлика от повечето частни промишлени отрасли в Южна Корея частната военна индустрия се характеризира с високи разходи и ниска натовареност на производствените мощности.

Следователно държавните предприятия могат да бъдат пазарни организации, макар че обикновено не са, а частните предприя­тия могат да са непазарни по характер, въпреки че в повечето случаи не са. Разграничението между обществени и частни организации се среща по-често, особено в Европа, отколкото разграничението между пазарни и непазарни институции.44 Въпреки това, доколкото тези категории не са еднакви по обхват, мисля, че разгра­ничението пазарни/непазарни е от по-голяма полза, тъй като спомага да се предвидят поведението, резултатите и конкретните видове дефекти, характеризиращи отделните организации.

-90-

Макар че се случва рядко, подобно припокриване на категории показва, че те нито са взаимноизключващи се, нито еднозначни. В САЩ организациите с идеална цел обикновено заемат пространството между пазарните и непазарните институции. Възниква въпросът дали организациите с идеална цел проявяват характерните особености на пазарните и непазарните организации и дали видовете и източниците на недостатъците, типични за организации с идеална цел, съответстват повече на тези, свързвани с пазара или непазара.

Организациите с идеална цел (ОИЦ) представляват малък, но не незначителен сектор от икономиката на САЩ и включват огромно разнообразие от структури, цели и дейности. През 1980 година общите постъпления на ОИЦ от помощи, дарения, членски внос, такси, държавни плащания и други частни приходи възлизат на 160 милиарда щатски долара, което представлява 6% от БВП.45 В този сектор са заети 10% от работната сила на САЩ.46 Организациите с идеална цел обхващат здравни, образователни и изследователски институции, религиозни организации, социални служби, братства, граждански и социални организации и институции в сферата на изкуството, културата и благотворителността.46 От общите постъпления на организациите с идеална цел, институциите в сферата на медицинското обслужване получават най - голям дял, възлизащ на 74 милиарда долара за 1980 година, следвани от тези в сферата на образованието и научноизследователската дейност, които са получили 37 милиарда долара, и религиозните организа­ции, чиито приходи възлизат на 18 милиарда долара48

Класифицирането на организациите с идеална цел - към пазарната или непазарната категория или в спектъра между тях - е труден и противоречив процес. Някои от тези организации функционират в конкурентна, квазипазарна среда. Например научноизследователските институти често се конкурират помежду си. Понякога РАНД се конкурира с Института за анализ на отбраната, Мемориалния институт Батей, Станфордския изследователски институт, Института Брукингз, с различни университети и изследователски институти, а понякога и с организации, имащи за цел печалба, като Сайънс Апликейшънс Инкорпорейтид. Организациите с идеална цел от сферата на медицинското обслужване също функционират в квазипазарна среда, в която дисциплината и конкуренцията

-91-

придобиват все по-голямо значение в сравнение с миналото.

Други организации с идеална цел, особено фондациите, държавните училища, религиозните организации, държавните университети и т.н., работят в среда, която се различава значително от конкурентните пазари, и поради това се вписват по-пълно в непазарната, отколкото в пазарната категория. Класифицирането им като непазарни е по-подходящо, защото специалната среда, в която те функционират, не показва класическите характеристики на пазара; точно обратното - те често се подпомагат или са обект на влияние от страна на държавата. Следователно повечето организации с идеална цел са по-скоро обект на видовете и източниците на непазарни дефекти, а именно вътрешните норми, излишните и нарастващите разходи, вторичните външни ефекти и извънпазарните форми на несправедливост, отколкото на видовете и източниците на недостатъците, свързани с пазарните организации.

Едно изследване на РАНД, посветено на специфичен вид организации с идеална цел, а именно на фондации, отпускащи безвъзмездни помощи, и обхващащо включително някои от най-големите частни фондации, както и Националната научна фондация, подкрепя до известна степен становището, че организациите с идеална цел трябва да се класифицират по-скоро към категорията непазарни организации, отколкото към пазарните, и че те са обект по-скоро на непазарни, отколкото на пазарни сривове.49 На основата на анкети и интервюта с ръководителите на тези фондации изследването стига до няколко заключения по отношение на конкретните непазарни процеси и характеристики, наблюдавани в тях.

1. Вземането на решения обикновено не се базира на ясни и измерими критерии, тъй като целите, които те преследват, са прекалено широко формулирани (като например да се подпомогне научният прогрес, да се съдейства за подобряване на общото здравословно състояние, на просперитета и благосъстоянието на нацията, да се подкрепя развитието на научно-техническите постижения).

2. Критериите, които фондациите използват за оценка на предприетите от тях действия както по отношение на външния свят (а именно, избор на проекти и финансиране), така и по отношение на самата организация (при наемане на служители и тяхното назначение), се определят главно от гледна точка на процеса, а не на

-92-

продукта, тъй като тези организации не разполагат с ориентир за оценка на своите резултати.

3. За оценка на персонала се разработват вътрешни стандарти или критерии, свързани с установени и възприети оперативни процедури, като например назначенията се основават на политическите умения на служителите, на изградените им контакти, на способността им да работят в екип и умението им да се справят с трудни и деликатни ситуации.50

4. При отсъствието на информация, която пазарните организации получават от поведението на потребителите и продажбите, организациите с идеална цел в сферата на безвъзмездната помощ търсят ориентир за проектите и приоритетите си във външния пазар на идеи и основните обществени проблеми. Нещо повече, интерпретирането на и без това неточната информация от тези източници се влияе силно от субективните преценки на самите фондации.51

В обобщение, като цяло, макар и с някои съществени изключения, организациите с идеална цел отговарят по-пълно на характеристиките на непазарния, отколкото на пазарния сектор, и следователно са по-предразположени към дефектите и неуспехите на държавния сектор.

Връзки между пазарните и непазарните дефекти

Трета и четвърта глава представиха общата рамка за анализ на непазарните дефекти отделно от тези на пазара, за да се улесни сравнението помежду им от гледна точка на критериите за справедливост и ефективност. Въпреки това пазарните и непазарните дефекти понякога са свързани помежду си.

В широката си интерпретация на проблема във "Възходът и падението на народите" Манкър Олсън твърди, че недостатъците не са най-явни там, където картелите и лобизмът са добре укрепени благодарение на дългия период на съществуване и опит.52 В резултат на това те могат да окажат натиск върху правителството да предприеме мерки, като например субсидии, мита, данъчни облекчения, количествени ограничения, програми за регулиране на преките производствени разходи и други, които ще облагодетелстват всички членове на тези групи за сметка на останалата част от обществото. В хода на този процес функционирането както на държавния, така и на пазарния

-93-

сектор ще бъде деформирано и като следствие резултатите им ще бъдат неефективни и несправедливи. повече