|
3. Пазарни дефекти и държавна намеса Пазарни дефекти и държавна намеса Недостатъците на пазара, описани във втора глава, представляват най-убедителното основание за държавата (т.е. на непазара) да се опита да ги компенсира. Този довод може да окаже съществено влияние, дори ако политиците и управниците не познават нито терминологията, нито теорията за пазарните дефекти. Те просто усещат, че функционирането на пазара не успява да постигне нещо, което се смята за полезно, желано или подходящо, по някакъв друг начин. Оттук и застъпничеството им за държавната намеса като средство за отстраняване на забелязаните грешки. Дали тези възприятия се потвърждават в действителност или не, няма особено значение за защитниците на държавната намеса, но това може да се окаже от значение за тези, които все още трябва да се убеждават. По-нататък ще се върна към въпроса как обществената представа за пазарните дефекти може да се обработи по такъв начин, че да се деформира, поне в краткосрочен план, търсенето на непазарни средства за компенсиране на тези недостатъци. Теорията за пазарните дефекти (в това число за преразпределителния му компонент) е достатъчно гъвкава, за да подкрепи определена регулативна намеса, насочена (от лобист, законодател или изпълнителната власт) в полза на конкретни избиратели. Така например дотирането на цените на селскостопанската продукция, както и други форми на субсидиране на фермерите се обосновават с това, че нормалните цени на пазара не отчитат колективната -40- полза за обществото като цяло от запазването на здрав селскостопански сектор в икономиката. По същия начин защитата на силна държавна подкрепа за научните и технологични изследвания се основава на аргумента, че те носят ползи от външен характер, които не могат да се присвоят от тези, които са ги генерирали. Обществената подкрепа за образованието и здравеопазването също произтича от презумпцията, че тези услуги са свързани с различни външни ефекти, които включват както справедливото разпределение, така и моралните, социалните и етични ползи за обществото като цяло, надвишаващи и излизащи извън рамките на тези, които получават непосредствените ползватели на тези услуги. Продължение на тази линия на разсъждения беше поддръжката и въвеждането на "доброволни" количествени ограничения за вноса на автомобили и стомана в САЩ - политика, обоснована със социалната справедливост и общата значимост на тези отрасли за сигурността и благополучието на страната като цяло. (Резултатът беше скрит данък върху потребителите и временно високи свръхпечалби за автомобилната промишленост и като следствие от това, разбира се, продължително подкопаване на конкурентните й позиции на международния и вътрешния пазар.) Парадигмата на обществения избор на поведението на правителството обяснява тези явления като резултат от официално споразумение или неофициално сътрудничество между потенциалните облагодетелствани избиратели (като например фермерското лоби, научната и техническа общност, автомобилната и стоманодобивната промишленост) и компетентните държавни организации и комисии към Конгреса.1 В някои случаи може ясно да се разграничи преференциалното третиране, което се обяснява с обществения избор, от това, въведено от съображения за обществена полезност. Последните акцентират върху широкото социално основание за действия, които напълно случайно облагодетелстват някоя конкретна група (например поощряването на обществената активност на малцинствените групи от страна на Националната асоциация за подпомагане на цветнокожото население, или подкрепата на протекционистични мерки за защита на стоманената промишленост или търговския флот от съображения за укрепване на националната сигурност). За разлика от това в позицията на обществения избор акцентът е поставен върху мотивацията, произтичаща -41- от самообслужващия се характер на самата преференция, а опитите за намиране на широко обществено оправдание се смятат за престорени и неискрени. (Примери за това са вносните квоти и субсидираните селскостопанските цени). Често разграничителната линия между двете позиции се размива. Защитата на американските производители на автомобили предотвратява или облекчава сериозните затруднения за семействата на автомобилните работници, които биха останали без работа, ако японските коли (чието производство, както се твърди, се подпомага от несправедливите предимства, които то получава от данъчни облаги и други форми на субсидии) имаха пълен достъп до американския автомобилен пазар. Следователно неуспехът на пазара да създаде условия за справедливо или поне приемливо разпределение от гледна точка на политическия процес води до преференциално отношение в полза на определена група (например субсидиите за фермерите). От позицията на разсъжденията в подкрепа на общественото благо това е случай на неуспех на пазара - макар и твърде неправдоподобен. От гледна точка на обществения избор обаче преференциалното третиране представлява на практика недостатък или дефект в непазарния сектор - т.е. грешка в обществената политика: обществото като цяло е очевидно по-бедно, защото печалбата, реализирана от облагодетелстваната група, е по-малка от съвкупните разходи, наложени на останалата част от него. По-късно ще се върнем отново върху това измерение на непазарните дефекти. По този начин пазарните дефекти, свързани с разпределението и с действителната или потенциалната ефективност, често водят към ефективно търсене на непазарна намеса за постигане на по-справедлив или по-ефективен резултат. Теорията за непазарните дефекти обяснява защо тези намерения често не се реализират на практика. Непазарният сектор: характеристики на търсенето и предлагането Пазарният и непазарният сектор могат да бъдат разграничени въз основа на източниците на доходи. Пазарните организации получават основните си приходи чрез цените на продадената от тях -42- продукция на пазара, на който потребителите свободно избират какво да купят и дали изобщо да купят. От друга страна, организациите в непазарния сектор получават основните си приходи от данъци, дарения или от други неценови източници. Като изключим правителството, което несъмнено е най-големият и влиятелен компонент, непазарният сектор включва още фондациите, държавните университети, църкви, асоциации на родителите и преподавателите и скаутските организации. Развитата тук типология на непазарните дефекти се отнася главно за неуспехите на правителството, но обхваща също и тези, свързани с функционирането на други непазарни организации. Както бе отбелязано преди, отсъствието на съвършен и завършен пазар обяснява различните видове дефекти. По същия начин непазарните дефекти се дължат на липсата на непазарни механизми, чрез които политиците да съгласуват отчитането на ползите и разходите за частни и организационни нужди и за обществото като цяло. Също така по причини, които ще изложим по-късно, перспективите за намиране на подходящи непазарни механизми за избягване на пазарните дефекти не са много по-блестящи от изгледите за създаване или усъвършенстване на онзи пазар, чието отсъствие сега води до пазарни дефекти. С други думи, ако "невидимата ръка" на пазара не превръща "частните пороци в обществени добродетели", ще бъде не по-малко трудно да се изградят видими непазарни ръце, които да превръщат обществените пороци в обществени добродетели. Политиката, целяща да компенсира пазарните дефекти, обикновено приема формата на законодателно или административно делегиране на отделни функции на една или друга държавна институция да произвежда определени продукти, от които се очаква да неутрализират дефектите на пазара. Тези продукти или дейности са четири вида: (1) регулативни услуги (например опазването на околната среда, лицензиране на радио и телевизионни компании, регулиране на търговията между отделните щати, контрол върху хранителните продукти и лекарствените средства); (2) "чисти" обществени блага (националната отбрана, космическите изследвания); (3) квазиобществени блага (образование, пощенски услуги, медицински изследвания) и (4) администриране на трансферните плащания (федерални, щатски и местни програми за подобряване условията на живот, социално осигуряване и т.н.). В системата на -43- Националните сметки стойността на тези продукти е равна на разходите за тяхното производство. От счетоводна гледна точка това е удобство, но не дава никаква представа за ефективността, или за социалната или икономическата цена на самите дейности. Нито пък обяснява причините защо тези продукти могат да доведат до определен вид пазарни дефекти. Обяснението за това се крие в специфичните характеристики на търсенето и предлагането, които разграничават - по степен или натура - непазарните от пазарните продукти и дейности. Тези разграничителни характеристики могат да се използват за определяне на търсенето и предлагането на услуги от непазарния сектор, които от своя страна водят до точно определени недостатъци или до дефектите, присъщи на този сектор. Условия за непазарно търсене Условията за търсенето могат да допринесат за появата на недостатъци при предоставянето на услуги от държавния (т.е. непазарния) сектор, като изкуствено завишат тяхното търсене. Някои от тези условия се чувстват все по-отчетливо с течение на времето, докато влиянието на други е с постоянна сила. Тези условия за търсенето могат да бъдат обобщени в пет раздела: 1. Нараснало внимание на обществото към пазарните дефекти През последните десетилетия и особено през периода от 30-те години до 1980 г. обществото все повече осъзнава дефектите на пазара. Тази промяна се дължи на признатия неуспех на пазара да достигне оптималния от социална гледна точка резултат (например нарастването на отровните отпадъци и замърсители, осезаемото упражняване на монополна власт от бизнеса и работната ръка, увеличената гъстота на населението и нейният ефект върху пренаселеността, а оттам и върху по-голямото, като цяло, значение на външните ефекти), а също и на по-широкото разпространение на информацията за тези недостатъци. Със засилването на икономическата активност случаите на пазарни дефекти се увеличиха по честота и размери. Тези неуспехи станаха обект на ожесточена и засилена активност както от страна на информационните средства, така и на групите за опазване на околната среда и потребителските организации, чиято цел е да ги направят обществено достояние. Нарасналото внимание към пазарните -44- недостатъци напълно обяснимо доведе до намаляване на търпимостта към тях. 2. Политическа организация, и придобиване на изключителни политически привилегии Нарастването на действителните дефекти на пазара и осъзнаването им от обществото намери израз и бе повлияно от организирането и придобиването на политическо влияние на много групи от хора и интереси, които преди бяха по-малко осведомени и по-малко дейни в политическия процес, като например женските организации, малцинствата, студентските организации, природозащитниците, както и поддръжниците и противниците на атомната енергия. Особено през 60-те и 70-те години тези групи настояваха за въвеждане на законодателни, регулативни и други държавни програми, които да компенсират неспособността на пазара да постига желаните от поддръжниците им резултати. Класовите съдебни действия, такси за адвокати със специално предназначение и съдебните постановления и решения дадоха допълнителен тласък на държавната намеса за преодоляването на недостатъците на пазара. 3. Структура на политическите дивиденти В политическия процес, опосредстващ засилилите се искания на обществото за компенсиращи недостатъците на пазара правителствени действия, законодателите и държавните служители, които изразяват и правят публично достояние проблемите и които обличат в закони предложените решения, без да поемат отговорност за тяхното осъществяване, често извличат политически дивиденти. 4. Омаловажаване на времевите аспекти от политиците Отчасти като следствие от структурата на политическите дивиденти и от краткия срок, свързван с управлението на избраното правителство, политиците са много по-склонни от обществото да омаловажават времевите аспекти. Резултатът често е значително разминаване между краткосрочните времеви хоризонти на политиците и по-дългия период, необходим за анализиране, експериментиране и осмисляне на всеки отделен проблем или пазарен недостатък, за да се види дали въобще съществуват средства за неговото преодоляване. По този начин бъдещите разходи и ползи -45- обикновено силно се омаловажават или пренебрегват, докато значението на текущите или краткосрочните ползи и разходи се преувеличава. В крайна сметка се получава това, което Фелдстайн нарича "вродено късогледство на политическия процес"2. Впечатляващ пример за такова късогледство е бързото нарастване на броя на мащабните преразпределителни програми за подобряване на общественото благосъстояние през 60-те и 70-те години в САЩ и Западна Европа, щедро подкрепяни и стимулирани от автоматичните механизми за приспособяване на цените. Прокарването на тези програми бе благоприятствано от преобладаващата сред законодателната и изпълнителната власт в западните страни склонност да се надценяват краткосрочните ползи от тях (може би най-вече политическите) и да се подценяват дългосрочните им разходи. През 60-те години това късогледство се прояви в неосъзнаването на факта, че държавните програми Медикеър и Медикейд в сферата на здравеопазването, разработени за подпомагане на възрастните и бедните, ще доведат до взрив в разходите за здравеопазване и до огромно увеличение на дела на здравния сектор в брутния вътрешен продукт - от 5,3% за 1960 г. на 10,8% за 1983 г. и 12,2% за 1990.3 Политическата недалновидност намери израз и в неоценяването на факта, че разширените програми за подобряване на жизнения стандарт на населението като програмата "Помощ за семейства с непълнолетни деца", макар че целят подпомагането на бедните семейства, могат сериозно да нарушат структурата на семейството.4 5. Прекъсване на връзката между бремето на разходите и ползите И накрая, често се получава изкривяване на непазарното търсене в резултат на разграничаването между тези, които получават ползите, и тези, които плащат разходите по различните държавни програми.5 Класическият проблем за пазарните използвачи е специален случай на такова разделение: ползите са достояние на всички или на определени групи независимо от това дали всеки член от тях плаща. Когато печалбата и разходите се поемат от различни групи, тогава подбудите за политическо организиране и образуване на лоби от бъдещите бенефициенти съвсем естествено водят до формиране на търсене, което може да е ефективно от политическа, но не и от икономическа гледна точка. Примери за това ни дават -46- минималните изкупни цени и субсидии за селското стопанство в американската и западноевропейските икономики, а така също и други форми на защита на отделни отрасли и обществени групи с еднакви интереси, а именно: митнически тарифи, доброволни и задължителни импортни квоти, концесии и експортни кредити за други държави с цел стимулиране на износа на отпускащата ги страна. Разграничаването на облагодетелстваните от засегнатите лица може да обясни както липсата, така и наличието на държавна намеса. Например - в случая с оръжейния контрол в САЩ - тези, които ще извлекат полза от него в бъдеще, а именно обществото като цяло, са многобройни и разпръснати, а тези, които ще извършат разходите, са съсредоточени и добре организирани, особено Националната оръжейна асоциация. Мотивацията на разпръснатото множество може да е твърде слаба, за да преодолее съпротивата на концентрираното множество. Държавата няма да наложи контрол, въпреки че съвкупната печалба за обществото от него може да надхвърля разходите, наложени на оръжейните производители. Политическият процес може да не осигури ефективно средство, чрез което облагодетелстваното общество би могло да предложи обезщетение на оръжейниците, за да ги убеди да се откажат или да приемат ограничително лицензиране на производството. Описаното по-горе явление има два аспекта, които заслужават да се разграничат. Единият от тях, който може да бъде наречен "прекъсване на връзката на микрониво", се проявява там, където изгодите от съществуваща или бъдеща правителствена програма са концентрирани в една определена група, докато разходите са широко разпръснати между обществото, разглеждано като данъкоплатци или потребители. Облагодетелстваната част следователно ще има по-силни стимули и може да положи политически по-ефективни усилия, за да започне, поддържа или разшири дадена програма, в сравнение с мотивите, които имат засегнатите от нея или в сравнение с действията, които последните предприемат, за да й се противопоставят. Резултатът от това може да е една държавна програма, която е неефективна (съвкупните разходи надхвърлят приходите), или несправедлива, или и двете заедно. Примери за това са споменатите по-рано минимални изкупни цени за селскостопанската продукция в САЩ, общата селскостопанска -47- политика на европейския Общ пазар и онзи прираст в приходите на Общественото осигуряване в САЩ през последните три десетилетия, който направи дохода на пенсионерите по-защитен от инфлацията, отколкото е този на заетата и плащаща данъци работна сила. Вторият тип прекъсване на връзката между облагодетелстваните и засегнатите страни се осъществява на "макрониво" и представлява вътрешно присъщ и фундаментален проблем на търсенето на държавни програми в западните демокрации. По своята същност той е по-скоро предмет на политическата икономия, отколкото на икономическата наука. Той е също и източник на неефективност, който действа по-скоро непрекъснато, отколкото в определен момент. Прекъсването на връзката на макрониво се получава, защото политическата власт остава в ръцете на гласуващото мнозинство, докато малцинството осигурява по-голямата част от данъчната база. Резултатът от това се проявява като благоприятна възможност и стимул за разширяване на преразпределителните програми, тъй като "търсенето" зависи от мнозинството, докато осигуряването на постъпления идва от малцинството. Ако прекъсването на връзката на микрониво предполага, че едно добре организирано малцинство може да експлоатира мнозинството, то явлението на макрониво предполага, че мнозинството може да експлоатира малцинството. Във втория случай при отсъствието на умереност от страна на мнозинството резултатът може да е отслабване на основните стимули за инвестиции, нововъведения и растеж, ако изкушението пред по-бедното мнозинство да преразпределя дохода преди данъчно облагане намали мотивацията на по-богатото малцинство да инвестира и въвежда иновации. Може би също толкова вярно е и това, че ако не се ограничи благоденствието на по-богатото малцинство и произтичащото от това неравномерно разпределение, винаги ще съществуват обществено разногласие, негодувание и противоречия. Изключително широкото разпространение на практиката за предоставяне на помощи и на другите социални програми след средата на 60-те години в САЩ (а и в Западна Европа) е в известна степен отражение на този вид прекъсване на връзката: студентските заеми и стипендии, субсидираните програми за жилищно строителство за семейства с ниски доходи, програмите Медикеър и -48- Медикейд, купоните за храна и подпомагане по законодателен път на бедните; застраховките за инвалидност, обширните програми по заетостта и квалификацията, градския транспорт и т.н. Резултатите от всичко това бяха изключителни. През 1980 г. 36 млн. американци получаваха всеки месец чекове от Общественото осигуряване. 22 млн. души се възползваха от Медикейд, 28 млн. от Медикеър, 18 млн. от купоните за храна, 15 млн. от програмите за ветераните от войните и 11 млн. от Помощ за семейства с непълнолетни деца (ПСНД)6 До 1992 г. тези цифри се увеличиха още повече - 44 млн. от Общественото осигуряване, 36 млн. от Медикейд, 30 млн. от Медикеър, 26 млн. от купоните за храна и 14 млн. от ПСНД.7 Фелдстайн цитира една приблизителна оценка, че може би половината от населението на САЩ зависи напълно или отчасти от една или друга форма на федерални помощи.8 И двата вида прекъсване на връзката (между облагодетелстваните и засегнатите страни от правителствените програми) могат да допринесат за свръхтърсене на държавни дейности (програми, регулативни мерки, преразпределение), дължащо се или на това, че тези дейности водят до по-големи разходи за обществото, отколкото до ползи, или на обстоятелството, че те не са подкрепяни, защото намаляват стимулите за производителност и растеж в икономиката. Фактът, че много от дискутираните по-горе проблеми могат да предизвикат изкривяване на непазарното търсене, не означава, че всяко негово нарастване представлява такова изкривяване. Например може да се очаква, че непазарното търсене ще се увеличава с нарастването на реалния доход. Доколкото непазарните стоки са "по-висши" - т.е. те са стоки с високодоходна еластичност на търсенето (например паркове, музеи, обществени комплекси за почивка и развлечение) - тяхното търсене ще надхвърля пропорционалното нарастване на дохода. Доколкото разширеното образование, както и реалният доход, прави хората по-съпричастни към бедните, може да се очаква, че и държавните програми за социално подпомагане също ще нарастват. Въпреки това, условията за търсенето в западните демокрации често могат да предизвикат сериозно изкривяване в политически ефективни искания за намеса или ненамеса от страна на държавата. Виновни за това са най-вече: (1) често прекомерното игнориране -49- на времевите аспекти от избраните длъжностни лица поради безмилостния натиск на относително кратките интервали между избирателните кампании и (2) прекъсването на връзката между облагодетелстваните и засегнатите страни от държавните програми, често водещо до засилване на стимулите за тяхното разширяване в сравнение с тези за тяхното ограничаване. Като резултат държавните програми могат да се предприемат или дори разширят, въпреки че в микроикономически план са неефективни (например митнически тарифи, минимални селскостопански изкупни цени) и несправедливи, тъй като предоставят специални облаги и привилегии на политически ефективни групи, в същото време налагат по-големи разходи на политически по-неефективните. Други програми могат да бъдат разширени до ниво, на което те ще се превърнат в неефективни в смисъла на динамичната ефективност (като програмите за предоставяне на социални помощи), отслабвайки по този начин стимулите, от които зависи дългосрочният растеж на икономиката. Схващанията за непазарните дейности и нуждата от тях Описаните по-горе характеристики на търсенето са свързани с начина, по който обществото възприема несъответствията и дефектите в пазарните резултати. Съответствието между тези възприятия и реалностите на пазарните дефекти, включително и по отношение на разпределението, може да е тясно или не. Както отбелязва английският философ Кодингтън, схващанията не представляват познание, нито дори "оскъдност на познанието", а по-скоро "заместител на познанието". Тези заместители са по-скоро аналогични на догадки, желания или опасения, отколкото на реалността, или дори на истинското непознаване на сложната структура на реалността.9 Съществуват различни влияния, които могат да изкривят тези схващания и да ги отдалечат още повече от "фактите". Например подбудите на средствата за масова информация, на политическите актьори и на определени групировки от обществото често водят до преувеличаване на значението на отделни случаи на действителен пазарен дефект (например конфликти, ограничен достъп, корупция, замърсяване, монополни печалби) и да подчертават често несправедливите резултати -50- от функционирането на пазара както сами за себе си, така и като основен източник на съществуващата или потенциална (социална) нестабилност. Част от това различие произтича от простия факт, че проблемите, недостатъците и неуспехите са обикновено по-значителни и забележими, отколкото задоволителните или дори успешни резултати. Драматизирането на дадено обезпокоително събитие често е по-привлекателно за пресата, отколкото едно безпристрастно становище. Вторият елемент, допринасящ за изкривяването на схващанията, е проявяваната от журналистите селективност по отношение на публикуваните материали. Значително по-голяма част от журналистическите среди, в сравнение с професионалистите от други сфери или обществото като цяло, е настроена критично, ако не и враждебно към съществуващата практика и политика.10 Друго деформиращо влияние може да се дължи на оказващи натиск групи, които биха спечелили от евентуална държавна намеса.11 Поради това те често предприемат политически ефективни действия, насочени към акцентиране и преувеличаване, както на недостатъците на пазара, така и на обществената полза от действията на правителството. Пример за това е политическият натиск на учителските профсъюзи за увеличаване на държавните средства за образование, натискът на тежкото автомобилостроене и на шофьорските профсъюзи за налагане на различни ограничения, намаляващи конкуренцията в наземния транспорт или съпротивата на авиационната промишленост (поне на конкурентно по-слабите фирми) преди да се премахне регулирането на въздушните линии и тарифите.12 Още една причина за изкривяване на схващанията на обществото за пазарните несъвършенства произтича от склонността на държавата - и особено, но не единствено, на административния апарат - да бъде свръхчувствителна към дефектите на пазара, оптимистично вярвайки, че тя (администрацията или законодателната власт) притежава средствата за тяхното преодоляване. Службата за професионална безопасност и здравеопазване на САЩ непрекъснато търси и дори преувеличава потенциалните опасности на работното място, а Службата за хранителен и лекарствен контрол (СХЛК) обикновено е по-загрижена за опасностите при преждевременното въвеждане на фармацевтични -51- продукти на пазара, отколкото за опасностите от тяхното забавяне. Горните примери отразяват неизбежните професионални рискови ситуации, с които тези организации трябва да се справят. В Европа и други части на света в много по-голяма степен, отколкото в САЩ, действа и още един фактор, който преувеличава размерите на пазарните дефекти - а именно интелектуалното и културното наследство на социалистическата идеология в западноевропейските политически партии и профсъюзи, както и в страните от Третия свят. Нейната основна догма, че нестабилността, експлоатацията и несправедливостта са вътрешно присъщи на капитализма, лежи в основата на силната предразположеност към търсене и намиране на потвърждаващи я доказателства. Силата на самопотвърждаващата се хипотеза в този контекст е не по-малка, отколкото в други. Важно и съществено е да се отбележи, че колкото и силна и широкоразпространена да е тази тенденция през периода от 1950 г. до 70-те години, през 80-те години тя претърпява драматични промени. Ориентираните към ограничена държавна намеса и по-широко поле за функционирането на пазара консервативни администрации в САЩ, Великобритания и Германия правят рязък завой в обратна посока в обществената си политика. Дори социалистическото правителство на Франсоа Митеран във Франция предприе политика, която насърчава и подкрепя пазара от капиталистически тип (например като премахна или намали контрола върху заплатите и цените, като приватизира отрасли, които бяха национализирани съвсем наскоро, и призна ползата от конкуренцията и свободния пазар). В зараждащата се европейска общност все повече се премахват националните бариери пред ефективното функциониране на капитала, работната сила и стоковите пазари, въпреки че по отношение на външните пазари те вероятно ще се задържат, а може и да бъдат подсилени. Бившите комунистически страни от Втория свят провеждат пазарноориентирани системни реформи, въпреки че прогресът в осъществяването им е твърде различен в Китай, Източна Европа, Русия, Украйна и другите републики на бившия СССР.13 Времето ще покаже дали промените в посоката на политиката ще бъдат дълготрайни. Дори и да устоят, описаните по-горе фактори за изкривяване на обществената представа за пазарните -52- дефекти водят понякога до презумпцията, че дадени събития са характерни и чести, докато те всъщност протичат рядко. В статистическата терминология събитията, които са "единични", се интерпретират вместо това като "средностатистически" и следователно репрезентативни по отношение на главните тенденции в основното явление. В резултат на този процес възприетите оценки за пазарните дефекти могат системно да се различават от истинските им стойности, защото интересното и важното събитие, макар и действително случило се, не представлява основната тенденция или относителната честота, за която то претендира. Схващания и действителност: един формален пример Схващането за процеса, в който представите могат да се разминават с реалността, може формално да се изрази , като се дефинира функция на представите със следния прост вид: където е възприетото ниво на пазарен дефект, Qa е действителната или истинска стойност, а Qt са краткотрайните смущения, причинени от обсъдените по-рано различни видове изкривяващи търсенето фактори. Следователно смущенията Qt могат да не приемат нулеви стойности, а да отразяват системна грешка.14 Непазарното търсене ще бъде прекомерно голямо, тъй като то отговаря по-скоро на възприетото ниво на пазарен дефект , отколкото на действителното Qa. Пример за изкривяване на Qt е описанието в средствата за масова информация на несъвършеното функциониране на свободния "пазар" за приема в американските медицински институти. В своя специален репортаж отпреди няколко години, посветен на този проблем, "Ню Йорк таймс" съобщава, че са подадени 340 000 молби за прием при наличието само на 16 700 места за първи курс в 126-те медицински университета в страната. Въз основа на тази статистика бе направено заключението, че "в национален мащаб шансът да влезеш да учиш медицина е 1 към 21".15 Поразяващият, а оттук и интересен за журналистите извод от тази история, е че системата е скандално несъвършена и че нейните -53- резултати (вероятно) са несправедливи и неефективни (защото професионалното ориентиране и молбите за прием вероятно не са били основани на преценката за тези изключително неблагоприятни условия) и че нещо трябва да се направи в това отношение (подразбира се, чрез регулативни мерки на държавата). Това, което статията в "Таймс" пропуска да предаде е, че данните от предходната година показват, че всеки кандидат за медицински институт е попълнил средно 9,2 молби за прием! Така неговият действителен шанс да бъде приет в медицинско училище ще бъде почти 1 към 2,2 и 45 % от кандидатите биха могли да се надяват на успех. Действителните цифри са определено непривлекателни от журналистическа гледна точка. Може да се предположи, че "представите" на обществото за системата са били повлияни в също такава степен от изкривяването Qt, описано в статията на "Таймс", както и от "истинската" стойност Qa на вероятността за прием.16 Трябва да се отбележи, че две от описаните по-рано деформиращи въздействия могат да генерират противоположни сили, които да уравновесят и може би да обърнат тенденцията към преувеличаване на пазарните дефекти. Например групите, оказващи натиск за държавна намеса за компенсиране на пазарните дефекти, могат да бъдат неутрализирани или изпреварени от противостоящи им групи, които предпочитат нерегулиран пазарен резултат: срещу лобистките групи от промишлеността, очакващи да извлекат полза от регулативната намеса на държавата, могат да застанат потребителските организации, стремящи се да запазят конкуренцията, и обратно. Същото се отнася и за средствата за масова информация, които, ако са свободни и неконтролирани, могат да намерят не по-малко на брой впечатляващи моменти в неуспехите на държавата, отколкото в тези на пазара: корупция, семейственост, прахосничество, конфликти на интересите и т.н. Примери за това са аферите Уотъргейт и Абскам, злоупотребите около програмата Медикейд, покупката на кафе машини за 7 500 щатски долара и гаечни ключове за 500 долара от Министерството на отбраната и много други разнообразни случаи на прахосничество в държавните доставки. Така дефектите и в държавния, и в пазарния сектор дават чудесна възможност за тяхното преувеличаване в търсенето на интересен -54- материал за новините. Следователно смущенията Qt могат да приемат както отрицателни, така и положителни стойности. Дотолкова, доколкото сензационно е всяко необикновено събитие, резултатът може да бъде тенденция към колебание между прекомерното акцентиране върху недостатъците на пазара и преувеличаване на неуспехите на правителството. Но ако пресата и другите средства за масова информация са по-склонни да търсят и изтъкват капризите на пазара, отколкото тези на държавния сектор, тогава средната стойност на колебанията в дългосрочен план, колебанията във възгледите на обществото, няма да се движи около истинската стойност Qa.17 Следователно в даден момент величината на Qt може да е по-голяма от нула, а в друг - по-малка. И в двата случая обществените представи ще се отклоняват, но в различни посоки. Поне до края на 70-те години опитът на САЩ и Западна Европа подсказва, че силите, склонни да преувеличават представите за пазарните дефекти, изглежда, са политически по-влиятелни, отколкото онези, целящи обратното. След 1980 г. тази тенденция, изглежда, е преодоляна. В обобщение, ако в резултат на процеса, подхранващ представите за пазарните сривове, се получават изкривени оценки, то търсенето на непазарна намеса и дейности може да е прекомерно и по този начин да доведе до различни непазарни дефекти и недостатъци на държавата. В основата на този извод, разбира се, е предположението, че в демократичните системи политическият процес по принцип съответства на обществените представи. Следователно, ако те са изкривен, и отговорът на държавата ще бъде изопачен.18 Може да се приеме, че на фона на тези условия, търсенето на непазарни дейности ще расте с представите за пазарните дефекти - и по-точно с осъзнатото съществуване на външни ефекти, ценените обществени блага, монополистичните пазари, пазарните несъвършенства и несправедливото разпределение.19 Условия на предлагането в непазарния сектор Така, както и при условията за непазарното търсене, предлагането в непазарния сектор е свързано с някои особености, които го -55- разграничават от пазарното предлагане и които допринасят за непазарните дефекти: 1. Трудности при определянето и измерването на продукцията Често непазарните продукти по принцип се дефинират много трудно, в практиката се дефинират неточно, а освен това е изключително неудобно да се измерят количествено и да се оценят по качество. Това, разбира се, обяснява защо в системата на националните сметки продукцията на непазарния сектор се измерват със стойността на разходите за тяхното производство. Те обикновено представляват междинна продукция, която в най-добрия случай е само заместител на планирания краен резултат - например ограниченията и забраните, налагани при разпространение на храни и лекарства от Службата за хранителен и лекарствен контрол, предоставяните или отказваните лицензи от Федералната комисия по съобщенията, въоръжените сили и снаряжението, развивани и използвани от военните служби, възбудените съдебни дела и изплатените помощи от здравни и социални организации. Във всеки отделен случай степента, в която междинният продукт допринася за постигането на желания резултат, е неуловима и трудноизмерима. Изключително трудно е да се установи какво е качеството на непазарната продукция отчасти и поради липсата на информация за качеството на производството въобще - информацията, която, в случай че с продукта се търгува, би се предавала на производителите чрез потребителския избор и поведение. Да вземем например трудността да се определи дали качеството на образованието, на социалните програми за подобряване условията за живот, на мерките за опазване на околната среда или на хранителния и лекарствения контрол е по-високо или по-ниско сега, отколкото е било преди пет-шест години. Разбира се, трудността при измерването на различните непазарни продукти варира в много широки граници. Например дейността на Пощенската служба на САЩ лесно може да бъде сравнена (по отношение на разходите и обслужването) с Федерал експрес, държавните училища, макар и не без затруднение - с частните и енорийските, а полицейските служби, отново с известно затруднение - с частните служби за охрана. По-типични са случаите, при които измерителите на -55- непазарните дейности (отбрана, регулативни мерки на държавата, социални програми за подобряване условията за живот) са спорни и неопределени. По принцип е общоприето оценката на непазарните дейности да се извършва чрез разходите за тяхното производство, защото прякото измерване па стойността на продукцията е изключително трудно. 2.Монополно производство Непазарните продукти на държавния сектор обикновено се произвеждат от една-единствена организация, чиято изключителна компетенция (монопол) в дадена сфера е законодателно закрепена, административно приета или и двете (например регулативните органи, Американското управление по аеронавтика и космически изследвания (НАСА) в космическата област, а също и системата на държавните училища, допускаща само силно ограничена конкуренция от страна на частните и енорийските училища). Много рядко тази изключителност се оспорва. В такива случаи (например при съперничеството между военновъздушните и сухопътните сили за осигуряването на някои форми на въздушна подкрепа), при разрешаването на проблема често се изхожда от съображения, нямащи връзка с ефективността и качеството на производството. По този начин отсъствието на постоянна конкуренция допринася за трудността при оценката на качеството на непазарната продукция. 3. Несигурност на производствените технологии Технологията за производство на непазарни продукти често е непозната или ако е известна, е свързана със значителна несигурност и неопределеност. Пример за несигурна технология в областта на образованието са докладът Коулман и някои други изследвания, оценяващи работата на учащите се според резултатите от стандартизирани тестове. Тези изследвания не дават голяма възможност за отчитане на варирането в техните резултати с помощта на такива променливи, като размера на класа, разходите за един ученик или съотношението между учители и ученици, след като вече е взет предвид социалният и икономическият статус на ученика и семейството му. Все пак ние знаем много малко за това как се "произвежда" образование, а още по-малко за това от какво се състои този продукт. Например, съществуват разногласия относно -57- това дали познавателните и езикови умения, измерени чрез стандартизирани тестове, представляват подходяща съвкупност от образователни цели, които трябва да се преследват. Дори и да се постигне съгласие в това отношение, разбиранията ни за най-подходящите за осигуряването на образователния продукт учебни програми, вида и квалификацията на учителите, преподавателският и практическият опит и приложението им, практическото обучение и другите съставни части на технологията на образованието са изключително ограничени. В областта на националната сигурност, където обикновено се смята, че технологията е модерна и добре изучена, имаме в най-добрия случай само ограничено разбиране на специалните (от гледна точка на производствената функция) връзки между планирания краен резултат от Националната сигурност и вложените средства (снаряжение, военна сила, квалификация, материално-техническо обезпечаване, командване, контрол, свързочно осигуряване и разузнаване). В по-тесен и технически смисъл няма пълно разбиране и съгласие по въпроса за комбинацията от стратегически отбранителен и нападателен потенциал, която е най-подходяща за ефективното предотвратяване на евентуална ядрена атака. Още по-илюзорно е нашето схващане за технологиите, свързани с производството на други непазарни продукти като общественото благосъстояние например, което се опитваме да постигнем чрез социални услуги и трансферни плащания (без същевременно да се създават неблагоприятни ефекти върху предлагането на труд и върху психическото здраве и мотивация на техните получатели). Със същата цел се прилагат и мерки за установяване на хранителен и лекарствен контрол, който надлежно и в задоволителна степен да отчита рисковете за потенциалните потребители (но без по този начин да се създават силно обезпокоителни стимули за по-нататьшна научноизследователска и развойна дейност във фармацевтичната промишленост). 4. Отсъствие на долна граница и изключващ механизъм По принцип оценката на непазарното производство не е свързана с някаква долна граница, която да е сравнима с отчета за приходите и разходите при производството в пазарния сектор. В тясна връзка с отсъствието на такава долна граница е и отсъствието -58- на надежден механизъм за прекратяване на непазарните дейн когато те са неуспешни. Следователно много от условията и характеристиките на предлагането на непазарни стоки и услуги могат да допринесат за появата на различни дефекти при тяхното производство. Тази особеност не противоречи на факта, че по-голямата част от служителите и организациите в държавния сектор са мотивирани да извършват работата си съвестно и компетентно, въпреки че условията за непазарното предлагане понякога могат да тушират тази мотивация. На фона на тези характеристики на непазарното предлагане изглежда логично да се приеме за реално съществуването на функционален механизъм по отношение на непазарните дейности, който да е аналогичен на положително наклонената крива на предлагането на пазарни дейности. При това условие предлагането на непазарни дейности (измерено, faute de mieux*, чрез изразходваните бюджетните средства за тяхното производство) ще се увеличава, тъй като нарастват както данъчните приходи, така и средната норма на работна заплата в държавния сектор (представена например от средния размер на възнаграждението в държавните ведомства). Когато то относително се повиши, персоналът ще нарасне, а така също и общата сума на изразходваните от тях средства (т.е. стандартния показател за непазарното предлагане). Когато постъпленията от данъци и от друг характер растат, може да предположим, че съвкупното непазарно предлагане ще се Faute de mieux (фр.) - поради липсата на по-добър вариант повишава, като поглъща нарасналите приходи. (И обратното, такива реформи като Калифорнийското предложение N 13 и други ограничения при данъчното облагане ще възпрепятстват и обезсърчат непазарните дейности). И накрая, изглежда напълно логично да приемем, че предлагането на непазарни дейности се влияе положително от националния доход и държавните приходи, които, общо взето, се намират във връзка помежду си. С нарастването на националният доход, осигурявайки по този начин по-големи държавни приходи, предлагането на непазарни дейности (т.е. изразходваните средства за тях) също ще расте. Ще се създадат нови програми или ще се -59- до развият съществуващите, за да се оползотворят допълнителните ресурси, които са се освободили. Разбира се, при някои непазарни дейности увеличението ще бъде по-голямо, отколкото при други; например, с увеличаването на националния доход е много по-вероятно да се разширят програмите в областта на здравеопазването, образованието и опазването на околната среда, отколкото преразпределителните програми за подобряване условията на живот. Обратното може да се очаква, когато националният доход спада.20 Въпреки това вероятно ще съществува тенденция към нарастване или намаляване на съвкупното непазарно предлагане с нарастването или спадането на дохода. Обяснителни бележки 1. Милтън Фридман нарича тези сътрудничещи си страни "железния триъгълник" в обществената политика. Вж. Фридман (1984 г.). Същата насока в разсъжденията се поддържа и в теорията на Джордж Стиглър за регулативните мерки на държавата, (вж. Стиглър, 1971 г.). 2. Фелдстайн (1980 г./ стр. 6). 3. Универсален алманах на здравеопазването (1982 г.). 4. Пактам, с. 4. 5. Вж. Даунс (1965 г.). 6. Вж. Фелдстайн (1980 г.). 7. Данните за 1992 г. са получени от Министерството на здравеопазването и социалните грижи и от Министерството на земеделието на САЩ. За 1992 г. за ветераните няма данни, които да могат да се сравнят с тези от 1980 г. 8. Фелдстайн (1980 г.). 9. Вж. Кодингтън (1975 г, стр. 151 -163), цитиран от Кантор (1979 г., стр. 1429). 10. Справка: Ротман и Лихтер (1985 г.). 11. Вж. също и Стиглър (1971 г.). 12. Описвайки тази особеност в нейното френско проявление, Пейрефит (1976 г., с. 319) прави следния коментар: "Държавната администрация принадлежи на държавните служители. Но освен това религията принадлежи на духовниците здравеопазването на лекарите, образованието на учителите, разузнаването на интелектуалците, а председателските места - на възпитаници те на техническите университети." 13. Едно убедително свидетелство за тези драматични промени е обобщено в следната оценка на Робърт Хайлбронер (1989 г.) - коментатор който в миналото обикновено не подкрепяше пропазарните позиции: Съветският съюз, Китай и Източна Европа ни дадоха възможно най-ясното доказателство за това, че капитализмът решава по-задоволително важните проблеми на човечеството в сравнение със социализма, и колкото и несправедливо или безотговорно пазарът да разпределя стоките, той се справя по-добре от опашките по магазините при планираните икономики. 14. Това не противоречи на схващането, че дори и Qt да са равни на нула, обществото може да обръща по-голямо внимание на тези единични стойности (и да предпочете да отдели повече ресурси за това), отколкото на средните. При нормално разпределение на събитията и резултатите, чиято средна стойност е нула, може да се използва полегатата функция на обществената загуба. Но в този случай обществото ще процедира на базата на точна, а не на изопа-чена информация, т.е. представите и реалността ще бъдат еднакви. При действието на описания преди механизъм обаче те ще се разминават. 15. Вж. статията "Вероятността да не бъдеш приет в медицински университет е силно преувеличена", публикувана в Ню Ингланд Джърнъл ъф Медсин (New England Journal of Medicine, May 1, 1980). 16. Друг такъв пример е аварията на атомния реактор на Три Майл Айланд, щата Пенсилвания, през 1979 г. Средствата за масова информация представиха случая по такъв начин, че обществото прие/ че вероятността част от ядрения реактор да се стопи е 10 % или най-малко 1 %, докато в действителност тя не беше по-голяма от 0,001 - 0,0001 %. Ако означим негативните външни ефекти, свързани с очакваното разтопяване на реактора, с Хa, и приемем, че Хa=0,0001, тогава забелязаните външни ефекти Х при тази вероятност, ще бъдат Хa ( ) и временното изкривяване, представено от Хt, ще е 99 пъти по-голямо от реалната стойност Хa. 17. Вж. Ротман и Лихтер (1985 г.) в подкрепа на това становище. 18. Вж. приложение А за по-подробна информация по проблема за търсенето на дейности на непазарния сектор и как това търсене се влияе от представите за пазарните дефекти. 19. За повече информация за функцията на непазарното търсене и за взаимодействието й с непазарното предлагане вж. приложение А. 20. Вж. приложение А за повече информация за функцията на непазарното предлагане. |