8 Заключение: изборът между пазара и държавата (продължение)

Потенциалната роля на пазарните сили за подобряване функциите на държавното управление

Точно както новата правителствена политика или промените във старата могат да допринесат за подобряването на функционирането на пазара, така и пазарните процеси и стимули могат да допринесат за по - доброто функциониране на държавния (т.е. непазарния) сектор. С други думи, появата на непазарни дефекти може да се ограничи, ако в действията на държавата се въведат някои от елементите на пазара.

Една от областите, в които се проявяват много от характерните непазарни дефекти, е националната отбрана. Разходите за оръжейни системи и военно оборудване за сухопътните войски, флота и военно въздушните сили през 1992 година възлизат на приблизително 65 милиарда долара, включително и разходите по доставката и развойната дейност. (12)12 Те са често свързани с нарастването на разходите , неспазване на сроковете, а понякога и с недобро техническо изпълнение. Източниците на непазарни дефекти тук са многобройни, например стремежът на някои служби и командвания да максимализират бюджета си вместо да намалят разходите; непрекъснато повтарящ се модел на нарастващи и раздути разходи през периода на развитието и доставката на някои системи; несправедливата процедура за възлагане на поръчки и сключване на договори, основаваща се на прикрити или явни политически връзки между службите и компетентните комисии към Конгреса.

Много често процесът на държавни поръчки за нуждите на военното производство на големи оръжейни системи се характеризира със създаването на фактически монопол от един единствен производител, който след първоначалните етапи на търгове и изпитания придобива основната отговорност за производството на конкретната оръжейна система. Ако само един производител поеме отговорността за производството на даден самолет, танк или ракетна система, резултатът ще бъде монополна позиция, която ще намали натиска за постигане на ефективност. Това от своя страна може да доведе до преразход на средства и неспазване на сроковете. За да се облекчи този проблем на пазара, състоящ се от един - единствен доставчик, може да се допусне конкуренция, която да упражни дисциплиниращ ефект.

Могат да се обсъдят ако не решения, то поне различни мерки за преодоляване на този проблем. Например, дори и да е допусната държавна доставка от един-единствен производител, може би чрез различни средства е възможно да се запази конкуренцията надолу по веригата:

- гаранции за това, че технологичното оборудване и спецификации са достъпни за потенциални бъдещи производители в отрасъла;

- като се предвиди възможността производствените линии, построени от производителя, придобил първоначално основната отговорност, да се лизинговат от следващите победители в търговете;

- като се включи в процедурата на търговете и договорите изискване за предоставяне на гаранции за спазване на сроковете, разходите и качеството на крайния продукт. (13)13

Друг пример за възможността да се въведе дисциплиниращият и стимулиращият ефект на пазарните сили в непазарните дейности от съвсем различна област е използването на образователни ваучери в рамките на системата на държавните училища. Може да се приеме като даденост, че образованието, особено началното и средното, е квазиобществено благо, защото освен индустриалната полза за всеки ученик, която ще е отразена в пазарната оценка на образованието, обществото като цяло също извлича определена полза от повишеното качество на образованието. Въпреки това струва си да се обсъди по какъв начин да се стимулират конкуренцията, експериментирането, иновациите и гъвкавостта в системата на държавните училища. Едно възможно решение е държавните училища, разположени в една и съща или в съседни области, да се състезават за ваучерите на отделните ученици и за включените в тях парични стипендии. По този начин бюджетите на училищата ще нарастват или намаляват в зависимост от спечелените или загубените ученици и свързаните с тях стипендии в резултат от качеството и привлекателността на предлаганите от тях учебни програми. (14)14

Например, ако дадено начално или средно учебно заведение предлага засилено изучаване на английски език, естествени науки или математика и ако това повиши интереса към него , то тогава бюджетът му ще се увеличи със сумата на ваучерите, предлагани от учениците, записали се в него. В резултат на това училищата и системите от учебни заведения ще са стимулирани да въвеждат нови програми и методи на обучение, да експериментират и да се състезават помежду си и същевременно ще продължават да работят в рамките на системата от държавни училища. По този начин в институциите и процеса, които по принцип се характеризират със значителна инертност, ще се внесе някаква степен на потребителски суверенитет. Родителите ще бъдат явните арбитри в този процес, запазвайки си бремето на отговорността да преместват децата си от едно място на друго, поне в рамките на подгрупа на конкуриращи се училища. По този начин чрез осигуряването на известна доза суверенитет на потребителите в непазарната сфера на образованието ще бъдат внесени същият вид стимули и дисциплина, характерни обикновено за пазара и частния сектор. Контрааргументите, че потребителите - т.е. родителите - не са достатъчно добре информирани, за да упражняват такава отговорност, имат определени основания в краткосрочен, но не и в дългосрочен план. Но най - малкото, което може да се направи е да се експериментира с приложението на ваучерната система.

Чарлс Шулце подчертава този общ подход като средство за подобряване функционирането на държавния сектор в своя та книга, не случайно озаглавена "Използването на частния интерес от обществото". (15)15 Същността на подхода е коренна промяна или най - малко преосмисляне на презумпцията, че социалната и икономическа реформа предполагат намеса от страна на държавата за преодоляване на недостатъците на пазара. Вместо това ефективността на реформите може понякога да зависи от навлизането на пазарните процеси във функционирането на обществения (или държавния) сектор.

Както Шулце посочва, " ние смятаме, че държавата може да се намеси в частния сектор, но не и обратното." (16)16 Чрез преодоляването на този предразсъдък могат да се реализират няколко сериозни предимства и вместо държавата да се намесва на пазара, да се въведат някои стимули и процеси в обществения сектор, подобни на тези при пазара. Едно от потенциалните предимства е ограничаването на необходимостта от бюрократизираното вмешателство и принудителна намеса на държавата в обществото като цяло. Друго възможно предимство е, че щ есе намали нуждата на държавата от информация, както и от подробен и често несъвършен приходно-разходен анализ, който ръководи нейната регулативна намеса. И накрая, пазарният подход в осъществяваната от правителството реформа ще осигури стимули за технологични промени в частния сектор в желани от обществото насоки и в такива сфери като контрол над замърсяването, намаляване на претовареното улично движение, по - чиста околна среда. (17)17

Въпреки, че непреките и заобиколни начини за постигането на обществените цели притежават достатъчно предимства, за да бъдат предпочетени, обикновено те получават по - малко внимание от обществото, отколкото законодателното и административното регулиране. Според Шулце причината за това е, че законодателите и държавните служители не разбират как в действителност пазарът, конкуренцията и цените могат да предизвикат положителна промяна. Към това обяснение може да се прибави често срещаният личен интерес на лицата в законодателната власт и бюрократичната система от непазарните дейности под формата на пряка и организирана намеса, а не на непреки и заобиколни стимули, тъй като този избор осигурява по - голям бюджет, персонал, както и лично, професионално и политическо реализиране.

Шулце предлага редица варианти за прилагане на този подход в действията на държавата - например подпомагане на висшето образование като се позволи на студентите да "купуват" образованието, което си изберат, вместо директно да се субсидират колежи и университети; емитиране на ваучери, позволяващи на отделните лица сами да си избират квалификационни и образователни програми, вместо прякото отпускане на средства за такива цели на учебните заведения и центровете за преквалификация; въвеждането на данък за емисията на шум и вредни химически емисии, вместо да се определят допустими равнища на замърсяване.Във всеки един от тези случаи се въвеждат квазипазарни елементи, които могат да стимулират адаптирането и обновяването на обществения сектор в по - ефективни и желани от обществото насоки.

Антани Паскал показва в едно проучване на RAND как пазарните сили могат да участват в дейността на местното правителство чрез въвеждането на потребителски такси, които отчасти да заместят данъците, използвани за финансирането на някои обществени услуги. (19)19

Друго приложение на този подход е създаването на " приватизационен наблюдател " - независима институция към правителството, която да определя кои от дейностите на държавата биха могли постепенно и успешно да се приватизират. (20)20 Надзорната дейност ще е аналогична към тази, която Агенцията за международно развитие се опита да въведе в програмите си за чуждестранна помощ чрез " икономически анализ на приватизационните проекти". Целта на тази институция няма да бъде извършването на подробни маркетингови проучвания в полза на бъдещите инвеститори, а изготвянето на задоволителни анализи на приходите и разходите, свързани с приватизацията на някои дейности от обществения сектор, така че да се създадат условия за вземането на по - добри решения. (21)21

Трябва да се отбележи, че въпросът за приватизацията може да се разглежда в два различни и несвързани помежду си аспекта. Единият се отнася до относителната ефективност на частната по отношение на държавната собственост и използването на активите, принадлежащи в момента на държавата. Другият е свързан с приходите на продажбата на държавна собственост за намаляването на равнището на дефицита във федералните бюджети. В досегашната дискусия акцентът беше поставен върху аспекта на ефективността. Аспектът за намаляването на бюджетния дефицит е не само по - различен, но и до голяма степен илюзорен - той е просто свързан с краткосрочна промяна в баланса на държавата (ако такъв съществува) при нищожен или никакъв ефект върху кредитните пазари, защото намаляването на кредитите за правителството ще се компенсира от еквивалентно нарастване на кредитите за частния сектор, с които той финансира участието си в процеса на приватизация на държавните активи.

На пръв поглед идеята за " приватизационен наблюдател" като институция и функция в правителството може да изглежда противоречива. Въпреки това, ако пазарният подход за стимулиране, разгледан във връзка с " използването на частния интерес от обществото", се съчетае с разумна степен на творческа находчивост на организацията, не е немислимо да се вгради една такава функция за оценка и реорганизация на действията на държавата. Нещо повече, възможностите за приложение на този подход биха нараснали, ако се разделят " производствената" и " финансиращата" функция по извършваните първоначално от държавния сектор дейности; производството би могло постепенно да се приватизира, като първоначално отговорността за неговото финансиране се поема от данъчната система. Екпериментираното напоследък сключване на договори с частни лица за строителство и управление на затвори, финансирани от строго ограничените държавни бюджети, е пример за приложението на този модел. (22)22

Пазарни и непазарни системи: дилеми и клопки

Както бе отбелязано по - рано, изборът между пазара и държавата не е въпрос на избор между две алтерантиви, а въпрос на степенуване. От гледна точка на икономическите и социални функции и резултати на възприетата вследствие от този избор система това степенуване има съществено значение. Колкото повече системният избор е в полза на пазара, толкова по - силно ще е подложена системата на клопките и дефектите на пазара, а колкото повече изборът е в полза на непазарния сектор, толкова по - често системата ще се среща с клопките и дефектите, характерни за държавата. От гледна точка на ефективното икономическо функциониране данните убедително показват, че недостатъците на държавата преобладават над тези, свързани с пазара. Пазарните системи просто и решително функционират по - добре от непазарните ,разглеждани статично и динамично, а същевременно и по отношение както на краткосрочната алокативна ефективност, така и на дългосрочния икономически растеж.

Привържениците на непазарната система обаче, отхвърлят тези изводи, като посочват, че другите измерения на функционирането на системата - като например социална справедливост, участие на обществото и отговорност - са поне толкова важни, колкото са ефективността и икономическият растеж. Според тях, ако се изхожда от тези критерии, непазарната система ще се конкурира с пазарната при много по - благоприятни условия както в абсолютен, така и в относителен смисъл.

Тук аз не се опитвам да разреша този въпрос. Все пак изглежда очевидно, че поне що се отнася до най - крайните варианти на избора на непазарна система, функционирането им според тези неикономически критерии варира от лошо до отчайващо. За основа на тази преценка служат данните за двата най - крайни варианта на избора на непазарна система, а именно развитието на Северна Корея и на бившия СССР през десетилетията, предшестващи разпадането му в 1992 година - две национални системи, контролирани най - строго и всеобхватно от непазарни институции и процеси. Например по отношение на социална справедливост, тези системи лансираха една декларативна политика за безкласово общество, макар че всъщност неравенството в жизнения стандарт, привилегиите и властта за управляващата номенклатура и широките маси в бившия СССР и Северна Корея вероятно надхвърля разликата между най - богатите американци от " Форбс 400" и средния работник в САЩ. По отношение на стандартите за социална справедливост статистическите данни за здравеопазване, жилищно строителство и дълголетие разкриват изненадващо влошаване на условията за населението на СССР. В същото време номенклатурата получава медицинско обслужване на най - високо ниво. (23)23

По - трудно е да се направи сравнителна оценка на относителните постижения на Северна и Южна Корея, защото достъпът до съответните показатели е ограничен. Въпреки това като цяло сравнението между предимно пазарно-ориентираната Южна Корея и силно централизираната Северна Корея показва черти, подобни на тези, цитирани от добре информирани източници, сравняващи САЩ и бившия СССР. Икономическият растеж и развитие на Южна Корея значително изпреварват това на Северна Корея. Нещо повече, в Северна Корея разделението между управляващата политическа и военна класа и населението по отношение на власт, привилегии и условия за живот е много по - силно, отколкото неравенството в разделението в Южна Корея. (24)24

Казаното дотук не означава, че бъдещето на пазарните системи е безоблачно. Техните проблеми, макар и доста различни ,са огромни.

Клопките и дилемите пред пазарните и непазарните системи са заложени в техните основополагащи политически принципи и институции: в институциите на плуралистичната капиталистическа демокрация в случая на американската политическа икономия или пък в институциите на централизираната командна олигархия, характерна за СССР преди разпадането му и продължаваща да господства в Китай.

Ефективното функциониране на пазарната система може да бъде сериозно подкопано от плуралистичните демократични процеси. Подкопаването е резултат от стимулите, които тези процеси създават за постоянно засилващата се намеса на непазарните сили в ефективното функциониране на пазара. Тези стимули са резултат от разделянето или прекъсването на връзката между облагодетелстваните от държавните програми и тези, които осигуряват нужните средства за тяхното реализиране. Класическият проблем за пазарните използвачи е един особен случай на такова прекъсване на връзката: ползите се получават независимо от това дали някой е платил за това и следователно, стимулът доброволно да се плаща дължимото е отслабен.

В предишните глави разгледахме двата отделни аспекта на това явление: прекъсване на връзката на микро- и макроравнище.На макроравнище това създава политически възможности и икономически стимули за разширяване на преразпределителните програми. Докато на микроравнище разделението означава, че добре организираното малцинство може да експлоатира мнозинството, то на макроравнище това означава, че мнозинството може да експлоатира малцинството. При отсъствието на самоограничения от страна на мнозинството прекъсването на връзката на макроравнище може да подкопае основните източници на инвестиции, иновации и растеж, ако стимулите за мнозинството да се преразпределя отслабят желанието на малцинството да инвестира, да осъществява иновации и да разширява производството. Това не означава, че се отрича обратното предположение, че ограничаването на влиянието на малцинството може да е от съществено значение, за да се осигури поддържането на задоволителна социална хармония в една пазарно ориентирана политико-икономическа система. (25)25

Както бе отбелязано, огромното нарастване на различните социални програми в САЩ и Западна Европа от средата на 60-те години насам е отражение на това явление. Благодарение на него вероятно половината от населението на САЩ разчита поне отчасти на федерална помощ в една или друга форма. (26)26 Съответните цифри за Западна Европа бяха показали още по - голяма зависимост на голяма част от населението от трансферите на дохода, осъществявани от по - влиятелното общество.

Резултатът от тези тенденции може да бъде подкопаването на ефективното функциониране на пазарната система. За периода от началото на 70-те до началото на 80-те години темповете на икономически растеж в Западна Европа като цяло спаднаха, преди да се възстановят леко в края на 80-те. За същия период в страните от Европейската икономическа общност разходите за обществения сектор нараснаха от по - малко от 40% от БНП до почти 50% в началото на 80-те, за да се стабилизират на 48% през 1989 година. В същото време нарастването на реалните работни заплати в Западна Европа е с около 1/3 по - голямо в сравнение с това на САЩ, въпреки че производителността относително изостава. Нарастването на реалните заплати допринесе за рязкото увеличаване на безработицата в Европа и последвалия по - бавен икономически растеж. Докато през периода 1975-1990 година заетостта в Западна Европа на практика остава непроменена, безработицата нараства от 4-5% на 10%. За разлика от това в САЩ заетостта нараства с 18 милиона работни места. (27)27

Така плуралистичните и капиталистични пазарни системи на западните демокрации се изправят пред сериозни дилеми и деформации. Сред главните причини за това са: първо, пренебрегването на времевите аспекти от страна на избраните от народа държавни служители, действащи под натиска на относителните кратки периоди от време между предизборните кампании. Второ, разграничаването между облагодетелстваните от непазарните програми и тези, които плащат за тях, което често води до засилването на стимулите за разширяването на тези програми вместо за тяхното ограничаване. В резултат на това се предприемат нови или се разширяват старите програми, въпреки че те могат да са неефективни в микроикономически аспект (например тарифи, минимални изкупни цени на селскостопанската продукция, импортни квоти и други рестрикции), а също и несправедливи, тъй като предоставят привилегии и допълнителни печалби на политически ефективните групи и налагат по - големи разходи на по - малко ефективните. Някои от тези програми могат да се разраснат до такава степен, че да станат неефективни в динамичен аспект (например различните социални програми в САЩ), като подкопаят стимулите, от които зависи дългосрочният икономически растеж.

Въпреки всичко, съществува потенциална, макар и несъвършена и несигурна възможност за решаването или най - малко облекчаването на тези проблеми с помощта на демократичния процес. Този процес позволява на опонентите и жертвите, които са най - често гласоподавателите и данъкоплатците като цяло, да мобилизират своите неорганизирани интереси, за да отхвърлят онези проблеми и политики, които могат да се провалят поради прекомерното си разрастване или неправилната си насоченост. По този начин политическият пазар предоставя възможност за премахване на късогледството и деформациите в самия политически процес. Нещо подобно се случва на практика при промяна на политическата линия, възприета в резултат на избора на Роналд Рейгън през ноември 1980 година, а после и през ноември 1984 година в САЩ, както и по време на мандата на Консервативната партия във Великобритания през 1979 година и отново, макар и не толкова рязко, през 1992 година. В резултат на същия процес, но не на национално, на щатско равнище по инициатива на гражданите в Калифорния, Масачусетс и други щати бяха приети закони, които намалиха равнището на данъците върху собствеността и поставиха горна граница за последващото им увеличение.

Дилемите и клопките на непазарните системи, свързани с техните централно командвани олигархии са още по - големи от тези, които застрашават пазарните системи. Тези дилеми са породени от фундаменталните диалектически противоречия, които са специфични и вътрешноприсъщи за непазарните системи. Непазарните системи са изправени пред една дилема, която произтича от конфликта между политическите искания за централизиран контрол и икономическата потребност от децентрализация, конкуренция, нововъведения и експериментиране, произтичаща пряко от нарастващата комплексност, разнообразие и мултиплициращи се възможности на съвременните икономики. Модерните технологии насърчават овладяването, анализирането и интерпретирането на изобилието от налична информация за алтернативни методи на производство, нови продукти и услуги, алтернативни системи на разпределение, нови способи за използване и икономия на ресурси, както и многобройни, ако не безкрайни възможности за експериментиране. Пазарите и цените, които те генерират, осигуряват богати и непрекъснато осъвременявани източници на икономическа информация, която централизираната и командна непазарна система потиска и отбягва.

Съществува логична, а и емпирично доказана причина за това, че децентрализираното пазарно взимане на решенията реагира по - ефективно на предизвикателствата и възможностите, предложени от новите технологии, отколкото централизираното, непазарно вземане на решения. Политическата икономия на командната система концентрира и централизира този процес в познатата институционална триада, характерна за тази система, а именно - една-единствена управляваща партия, апарат за държавна сигурност и армия. На практика, както и на теория формалното " правителство" действа като административен агент на споменатите елитни институции, направляващи кормилото на централизираната политическа власт. Този модел поражда огромно напрежение: от едната страна е концентрацията и централизацията на властта, необходими за осъществяване на политически контрол, а от другата - разсейването на процеса на вземане на решения, необходими за постигането на икономическа ефективност и технически прогрес.

Последиците от това противоречие се появиха в резултатите на централно планираните стопански системи през последните десетилетия. Тези икономики се характеризираха с непрекъснато спадащи темпове на растеж, увеличена капиталоемкост на производството, ниска производителност на факторите на производството и намаляващи или почти стагниращи критерии на потребление, здравеопазване и дълголетие. Китай е едно от редките изключения от тази тенденция. Неговият експеримент с " пазарния социализъм" и децентрализираното вземане на решения чрез използването на пазарните цени поне отчасти като ръководство при вземането на широк спектър от решения за разпределението на ресурсите се оказа определено успешен. Остава да се види дали комунистическата партия ще успее да създаде и поддържа ефективна и трайна комбинация от легитимност и контрол, ако вгради някои важни елементи на пазарната система в това, което от идеологическа гледна точка и по своята същност е непазарна система от най - чист вид.

Нещо повече, в определен смисъл терминът пазарен социализъм е един оксиморен. Докато в основата на социализма стои колективната собственост върху средствата за производство, а също и тяхното колективно използване, то идеята за пазара се изгражда върху презумпцията, че собствеността и използването на ресурсите се управлява от конкуренцията, цените, правото на собственост и натрупването на капитал.

В обобщение централно планиранираните непазарни олигархии са изправени пред диалектически противоречия в политически, идеологически, технологичен и икономически аспект. В резултат на това те се разпаднаха в Източна Европа и СССР, имат несигурно бъдеще в Китай и Северна Корея и не се ползват с особена подкрепа в страните от Третия свят. Поради крайната концентрация на политическа власт, тези системи не дават възможност за положителни промени за разлика от капиталистическите плуралистични демокрации, където тя е гарантирана от един по - отворен и конкурентен политически процес. Този процес оздравява както потенциални оздравителни мерки, така и своеобразен социален лакмус. При отсъствието му централните планови власти в непазарните системи ще бъдат с вързани решения от своите собствени решения и действия, а възможността за съвременни корекции ще е изключителна. Структурата на такива системи отрича дискусията, експеримента и постепенната реформа и поради това те са обречени, от една страна, на стагнация и западане, а от друга - на бурни социални промени. Историческите събития в Източна Европа и бившия СССР от края на 80-те и началото на 90-те години са убедителна илюстрация на това.

1 Винер (1960 г.)

2 Синхуа (1985 г.)

3 Вж. Вайцман (1984 г.)

4 Пак там, стр 142 - 145

5 Вж. "New England Journal of Medicine" (1985 г., 749 - 751).

6 Вж. Цзе (1985 г., след 1 стр.) и Системата на федералния резерв (1990 г.)

8 пак там след 6 стр.

9 пак там след 7 стр.

10 Вж. Болдридж (1985 г.)

12 Министерство на търговита (1991 г.)

13 Вж. Бомол, Панзар и Вилиг (1982 г.); Полтри и Робър (1983 г.) и Роджърсън (1992 г.)

14 За последните разработки относно този инструмент вж Чъб и Мо (1986 г.). предложението за ваучърите получи подкрепа и в доклада от 1986 година на Форума " Карнеги" за образование и икономика през 1986 година.

15 Шулце (1977 г.)

16 Пак там, с. 13.

17 Пак там, с. 19 - 25.

19 Паскал и колектив (1984 г.)

20 Тази идея е предложена от Тимъти Улф в меморандум до автора, а също може да се види и при Савас (1982 г.)

21 Бюджетната служба понякога изпълнява част от тази роля при подготовката на федералния бюджет. Функцията се съдържа също и в идеята за периодично и нулево бюджетиране за държавните дейности извън правителството. Мексиканската служба за приватизация на държавни предприятия изпълнява тази функция и осъществява резултатие от нея. Вж Рогозински (1992 г.). За отчет на приватицазионната дейност и съответните усилия на щатско и местно равнище в САЩ вж Осбърн и Геблър (1992 г.)

22 Този тип разделянен на " производството" и " финансирането" произтича от модела, развит от Ранди рос (1988 г.), за анализиране на ролята и мисията на държавния и частвия сектор.

23 Вж. Восленски (1984 г., 178 - 241), Фешбах (1982 г.), Фешбах и Дейвиз (1980 г.), а също и Бернстъм (1987 г.)

24 Вж Улф и колектив (1985 г.)

25 Вж Винер (1960 г.). Както Винер посочва (с. 68): " Съвременните хора не биха пожелали свободния пазар, освен ако той не функционира в границите на " справедливото разпределение", с които те да са достатъчно съгласни".

26 Вж Фейлстайн (1980 г.).

27 Вж Улф (1985 г.) и OECD (1992 г.).

повече